II SA/Lu 616/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy R. dnia [...] orzekającej o nałożeniu na A. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T.-F. A. P., kary pieniężnej w wysokości [...] zł za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za II kwartał 2017 r. i nałożyło z tego tytułu karę pieniężną w kwocie [...]zł. W motywach podano, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy R. udzielił przedsiębiorcy A. P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą T. A. P. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy R.. W treści decyzji zobowiązano jej adresata do składania wójtowi kwartalnych sprawozdań, zawierających m.in. informacje o ilości i rodzaju nieczystości ciekłych, odebranych z obszaru ww. gminy. Termin na złożenie dokumentu został określony na koniec miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy sprawozdanie. Następnie, pismem z dnia 19 września 2017 r. organ I instancji wezwał A. P. do przedłożenia sprawozdania, powołując się przy tym na przepis art. 9xb pkt 2) ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i wskazując, że termin do jego złożenia upłynął 31 lipca 2017r. Zgodnie z tym przepisem, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak, niż za 365 dni. Przedmiotowe sprawozdanie za II kwartał 2017 r. wpłynęło do organu orzekającego w dniu 22 listopada 2017 r. Pismem z dnia 5 grudnia 2017 r, Wójt Gminy R. zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu wobec niego postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia w przekazaniu sprawozdania. W dniu 12 grudnia 2017r. przedsiębiorca wniósł do Wójta Gminy R. o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej wskazując, iż wprawdzie sprawozdanie zostało złożone po terminie, jednak było rzetelne. Zaznaczył, iż nie zdawał sobie sprawy z jej wysokości, a ponadto jej nałożenie może spowodować zakłócenie płynności finansowej prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy R. nałożył na A. P. karę pieniężną w wysokości [...] zł za opóźnienie w przekazaniu sprawozdania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż termin złożenia sprawozdania za II kwartał 2017 r. upłynął w dniu 30 lipca 2017 r. W związku z tym, że sprawozdanie wpłynęło dopiero w dniu 22 listopada 2017 r. zwłoka w jego złożeniu wyniosła 144 dni. W świetle powyższego kara pieniężna została określona w kwocie [...]zł (144 dni x [...]). Pismem z dnia 14 lutego 2018r. A. P. wniósł o umorzenie nałożonej na niego kary, uzasadniając swoje podanie trudną sytuacją finansową prowadzonej przez siebie firmy. Przy czym strona oparła swój wniosek na treści art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z tym przepisem, organ podatkowy może w pewnych przypadkach odroczyć termin płatności kary pieniężnej, rozłożyć karę na raty lub umorzyć ją w całości lub w części. W odpowiedzi na powyższe organ wskazał, iż wniosek o umorzenie nałożonej kary pieniężnej nie może być skutecznie rozpatrzony, gdyż decyzja z dnia [...] r. nie jest ostateczna. Rozpoznając odwołanie A. P. S. Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 9o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 z późn. zm.) według którego podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Przy czym w myśl ust. 2 ww. przepisu, przedmiotowe sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Natomiast w myśl art. 9 xb pkt 2) ww. ustawy podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak, niż za 365 dni. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja w przedmiocie kary ma charakter związany, tj. organ ma obowiązek jej nałożenia na przedsiębiorcę, w sytuacji, gdy w sprawie zaistnieją przesłanki, o których mowa w art. 9xb pkt 2) ustawy, przy czym przepisy ustawy nie uzależniają wydania decyzji od uprzedniego wezwania do złożenia kwartalnego sprawozdania ze swojej działalności. Organ zaznaczył, że skoro na mocy decyzji Wójta Gminy R. skarżącemu udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy R., zobowiązany był także do złożenia kwartalnych sprawozdań, o których to mowa w art. 9o ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Za II kwartał 2017 roku do końca miesiąca następującego po ww. kwartale, czyli do dnia 30 lipca 2017 r. Przedsiębiorca uchybił temu terminowi, składając przedmiotowe sprawozdanie w dniu 22 listopada 2017 r. Opóźnienie w złożeniu sprawozdania kwartalnego wyniosło jednak nie 144 dni, ale 113 dni, licząc od dnia 1 sierpnia 2017 r. do dnia 21 listopada 2017r., czyli dnia poprzedzającego dzień, w którym skarżący złożył swoje sprawozdanie (31 dni + 30 dni+ 31 dni+ 21 dni = 113 dni). W świetle art. 9xb pkt 2) ustawy w zw. z art. 9zb ust. 1b Wójt Gminy R. był więc zobowiązany do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie [...]zł. W ocenie organu odwoławczego dla wyniku sprawy nie mają znaczenia podniesione w odwołaniu okoliczności, dotyczące złej kondycji finansowej jego firmy. Nie pozbawia to jednak możliwości złożenia wniosku o umorzenie nałożonej kary po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, po tym, jak decyzja zapadła w toku przedmiotowego postępowania stanie się ostateczna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. P. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak podstawy prawnej do wymierzenia kary przedsiębiorcy z art. 9 xb pkt 2 ustawy z dnia z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 poz. 1289 z późn. zm.). Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 9o ust 3 ustawy sprawozdanie zawiera informacje o ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych z obszaru danej gminy, informacje o sposobach zagospodarowania nieczystości ciekłych, wraz ze wskazaniem stacji zlewnej, do której zostały przekazane odebrane nieczystości ciekłe oraz liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane nieczystości ciekłe. Ponadto podmiot, o którym mowa w ust. 1, dołącza do sprawozdania wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach zamieszcza się imię i nazwisko albo nazwę oraz adres właściciela nieruchomości, a także adres nieruchomości. Wynika z tego, że każdy z podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych powinien faktycznie te odpady odbierać, a nie posiadać jedynie zezwolenie, o którym mowa w art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy. Ustawodawca w żadnym przepisie nie wskazał bowiem, jakie informacje ma zamieszczać podmiot nieodbierający faktycznie odpadów, a jedynie posiadający zezwolenie. Racjonalność ustawodawcy nakazuje sądzić, iż gdyby podmiot taki miał składać kwartalne sprawozdania, to ustawodawca wspomniałby o zakresie składanych przez niego informacji. Skarżący przekonywał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji Wójta Gminy R. nie wynika, aby faktycznie świadczył usługi polegające na opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, na rzecz jakich podmiotów świadczył te usługi, czy dołączył wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych (tzw. sprawozdanie zerowe). Uzasadnienie decyzji sprowadza się do lakonicznego stwierdzenie, że sprawozdanie zostało złożone po terminie. W ocenie skarżącego potwierdzeniem takiego stanowiska jest również decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za III kwartał 2017 r. gdyż stało się bezprzedmiotowe w całości. W uzasadnieniu tej decyzji Wójt Gminy R. stwierdza wprost, że podmiotem wskazanym w art. 9o i 9xb ustawy jest wyłącznie "podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych", nie zaś podmiot jedynie legitymujący się zezwoleniem na prowadzenie takiej działalności, lecz działalności takiej nie prowadzący. Skoro organ odwoławczy nie dokonał oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, skarżący wskazał także na naruszenie art. 15 kpa i art. 107 § 1 kpa. Ponadto w jego mniemaniu organ I instancji prowadził postępowanie z naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, wskutek czego nałożona została kara pieniężna znacznej wartości, czym naruszył wynikającą z art. 9 kpa zasadę obowiązku organu udzielania informacji faktycznej i prawnej. Powyższe naruszenie miało polegać na zaniechaniu przesłania informacji o stale narastającej kwocie kary pieniężnej przez okres niemalże 5 miesięcy, nie podając jednocześnie przyczyn przewlekłości, mimo, że organ takie informacje posiadał. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją argumentację i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym o braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi. Wbrew przekonaniu skarżącego nie może być uznany za trafny wiodący zarzut polegający na wadliwym ustaleniu, że kara o jakiej mowa w art. 9xb ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U z 2017r. poz. 1289 ) nie może dotyczyć podmiotu, który posiadał zezwolenie na działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, faktycznie jednak tych odpadów nie odbierał. Wydaje się, że w ten sposób skarżący nawiązuje do treści art. 9n ust. 6 ustawy, według którego podmiot o którym mowa w ust. 1, a więc odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. Jeśli zatem, zdaniem skarżącego, art. 9o ustawy nie zawiera odpowiedniego zapisu, w sytuacji, gdy w danym kwartale faktycznie nie opróżniano zbiorników bezodpływowych i nie transportowano nieczystości ciekłych, nie ma też obowiązku składania sprawozdania, a w konsekwencji nie było też podstaw do wymierzenia kary, o jakiej mowa w art. 9xb ust.2 ustawy. Negując ten pogląd, zauważyć przede wszystkim należy, że o ile w art. 9n ust.1 jest mowa o podmiocie odbierającym odbierający odpady komunalne, art. 9o. ust. 1 i 2 jako zobowiązanego do sporządzania kwartalnego sprawozdania wskazuje podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że wspomniany obowiązek istnieje bez żadnego związku z faktycznym wykonywaniem tych czynności i dotyczy także sytuacji, gdy w danym okresie sprawozdawczym w rzeczywistości określony podmiot nie odebrał żadnych nieczystości i nie zawarł umowy na tego rodzaju usługi na terenie gminy. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2016 r., ( II OSK 3224/14) z prawnego punktu widzenia nie jest istotny faktyczny odbiór odpadów, lecz funkcjonowanie danego przedsiębiorcy w rejestrze działalności prowadzonym przez gminę. Już z samej możliwości prowadzenia konkretnej działalności na terenie gminy w postaci odbierania odpadów komunalnych wynikać będzie obowiązek sprawozdawczy. Obowiązki sprawozdawcze w tej materii aktualizują się bowiem już z momentem wpisu do rejestru (wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. II OSK 3224/14 opubl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy podkreślić, że nawet, gdyby przyjąć argumentację skarżącego za prawidłową, to w realiach sprawy wymierzenie kary i tak byłoby uzasadnione. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący faktycznie dokonywał czynności o jakich mowa w decyzji z dnia [...]. Stwierdza to przecież w sprawozdaniu złożonym 22 listopada 2017r. za II kwartał 2017r. wskazując, że nieczystości ciekłe zostały odebrane od Szkoły Podstawowej w G. S. W., Publicznej Szkoły Podstawowej w. i Szkoły Podstawowej im. J. P. II w Z.. Ze sprawozdania wynika ponadto, że odebrane nieczystości w ilości 156mł zostały przekazane do oczyszczalni ścieków w R.. Podnoszenie zatem tego motywu jest zupełnie niezrozumiale. Niczego w tym względzie nie zmienia Decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...]. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania za III kwartał 2017r. Jej uzasadnienie wskazuje jednoznacznie, że powodem umorzenia była właśnie okoliczność nieodbierania w tym okresie jakichkolwiek nieczystości ciekłych i brak umów na te usługi na terenie gminy. Bez znaczenia pozostają w tej sytuacji podniesione przez skarżącego w odwołaniu oraz we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Kolegium okoliczności, dotyczące złej kondycji finansowej jego firmy. Należy natomiast zaznaczyć, że do kar stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (art. 9 zf. ustawy), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Zatem organ podatkowy może w pewnych przypadkach odroczyć termin płatności kary pieniężnej, rozłożyć karę na raty lub umorzyć w całości lub w części (art. 67 a ordynacji podatkowej). Jednak kwestia ta nie dotyczy etapu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary, lecz dopiero postępowania egzekucyjnego. Myli się także skarżący zarzucając organom brak stosownego zawiadomienia o zaleganiu ze złożeniem sprawozdania, czym miałyby naruszyć wynikającą z art. 9 kpa zasadę obowiązku organu udzielania informacji faktycznej i prawnej. Jest jasne, że wyrażona w tym przepisie zasada nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez strony postepowania, administracyjnego. Organy muszą zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Chodzi jedynie o ogólne ukierunkowanie strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie. W żadnym razie zachowanie wspomnianej zasady nie może polegać na informowaniu o konieczności prawidłowego wykonywania czynności do których skarżący został zobowiązany. W pkt. 5 ust.2 wspomnianej decyzji z 14 marca 2017r. jasno i czytelnie wskazano termin sporządzania kwartalnych sprawozdań o jakim mowa w art. 9o ust. 1 i 2 ustawy, podmiot któremu ma być przekazywane oraz podano treść, jaką sprawozdanie powinno zawierać. Decyzja nie zawiera jakichkolwiek klauzul, które znosiłyby ten obowiązek. Jeżeli skarżący miał w tym zakresie wątpliwości, powinien wyjaśnić je z organem, który wydał decyzję. Takich jednak działań nie podjął, co tylko potwierdza, że jej treść była również dla niego oczywista. Nie budzi zastrzeżeń także wielkość wymierzonej kary. Stosownie do art. 9o ust.2 ustawy 2. sprawozdanie o jakim mowa w ust.1 jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, w tym wypadku zatem do końca lipca 2017r. Karę wymierzono za każdy dzień poczynając od dnia 1 sierpnia 2017r. do 21 listopada 2017r. w wysokości [...] złotych za każdy dzień opóźnienia, zgodnie z art. 9xb ust.2 ustawy. Jej wysokości zresztą w skardze nie kwestionowano. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) skargę należało oddalić.