II SA/Lu 616/19

Sygn. akt II SA/Lu 616/19 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. P. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania I. P., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] orzekającą o uznaniu kwoty [...]zł wypłaconej w okresie od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. z tytułu świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznanego na osobę uprawnioną L. P. - S. za świadczenie nienależnie pobrane. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] zostało przyznane skarżącej na L. P. - S. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Po ponownym przeliczeniu kryterium dochodowego przez organ I instancji okazało się, że dochód skarżącej był za wysoki do otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z uwagi na wadliwe wyliczenie dochodu uprawniającego skarżącą do otrzymywania świadczenia, organ I instancji stwierdził, że wydana decyzja rażąco narusza prawo. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło z urzędu nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016 r., przyznającej na L. P. - S. świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Z uwagi na fakt, że miejsce zamieszkania skarżącej znajduje się na terenie Miasta Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., wyznaczyło Burmistrza Miasta Ś., jako organ właściwy do prowadzenia sprawy zwrotu przez skarżącą świadczeń nienależnie pobranych. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Ś. odmówił przyznania I. P. świadczenia z funduszu alimentacyjnego wnioskowanego na uprawnioną L. P. -S. . Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., MOPR w Ś. orzekł o uznaniu kwoty [...]zł wypłaconej w okresie od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. z tytułu świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznanego na osobę uprawnioną L. P. - S. za świadczenie nienależnie pobrane. Od powyższej decyzji I. P. wniosła odwołanie, kwestionując zasadność wydanej decyzji, wskazując na trudną sytuację finansową rodziny. W wyniku rozpatrzenia odwołania, organ II instancji stwierdził brak podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji, a tym samym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kolegium przytaczając treść art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazało, że w pełni podziela argumentację organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie, I. P. wskazała, że doszło do błędu w ustaleniach faktycznych organu. Skarżąca złożyła całą dokumentację w sprawie, natomiast organ podczas dokonania obliczeń dochodu jej i jej rodziny popełnił błąd wadliwie wyliczając dochód za 2015 r. W dniu [...] grudnia 2019 r., do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, będące uzupełnieniem skargi. W złożonym piśmie zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a. art. 23 ust. 1a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez ustalenie, że od kwoty pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego należą się odsetki ustawowe, podczas gdy podstawą do uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane było stwierdzenie nieważność decyzji je przyznającej, pomimo tego, że w związku z dyspozycją naruszonego przepisu odsetki nie mogą być pobrane; b. art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez niezasadne ustalenie, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego zostało bezpodstawnie pobrane, podczas gdy w aktach postępowania administracyjnego brak jest dowodów wskazujących na to, że decyzja o stwierdzeniu nieważność decyzji przyznającej świadczenie z dnia [...] marca 2018 r. jest ostateczna; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a zwłaszcza tego czy decyzja o stwierdzeniu nieważność decyzji przyznającej świadczenie z dnia [...] marca 2018 r. jest ostateczna; b. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez zaniechanie zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a zwłaszcza uniemożliwiania jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r., oraz na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. dokonanie kontroli i także uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016 r. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Na wstępie należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, że [...] marca 2018 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2016 r. Nr [...], z uwagi na rażące naruszenie prawa, ponieważ osiągnięty dochód na osobę w rodzinie w 2015 r., przekraczający kwotę [...]zł, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r., poz. 670, z późn. zm.; dalej jako: u.p.o.u.a.) nie uprawniał do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W dniu [...] marca 2018 r., Kolegium wydało decyzję stwierdzającą nieważność wyżej wskazanej decyzji, uzasadniając rozstrzygnięcie faktem wadliwego wyliczenia przez organ dochodu I. P. za 2015 r. W wyniku dokonania ponownego przeliczenia, organ stwierdził, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącej, przekracza kryterium uprawniające ją do przyznania świadczenia, o które ubiegała się skarżąca na dziecko. W konsekwencji tej decyzji, organ uznał, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego, pobierane w okresie od [...] października 2016 r., do [...] września 2017 r., przyznane decyzją z dnia [...] września 2016 r., należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązać I. P. do jego zwrotu, wraz z ustawowymi odsetkami. Analizując okoliczności sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że powyższe ustalenia nie oznaczają jednak, iż po stronie skarżącej ziścił się obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, na podstawie art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Co prawda przywołany art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy wskazuje, że za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Z kolei art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Jednak zauważyć należy, że organy obydwu instancji w niniejszej sprawie oparły się na literalnym brzmieniu przytoczonych przepisów, pomijając konieczność uwzględnienia przy ich interpretacji kontekstu aksjologicznego, tj. wartości, na jakich opiera się ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i które to wartości zostały wyrażone w preambule ustawy. Argumenty aksjologiczne doprowadziły do powstania trwałej już linii orzeczniczej, która przyjmuje odmienną interpretację przywołanych przepisów, od tej, którą prezentują organy orzekające w rozpoznawanej sprawie. Pomimo pewnych rozbieżności, aktualnie dominuje w orzecznictwie stanowisko, że konieczne jest rozróżnianie pojęcia "nienależnego świadczenia" oraz "świadczenia nienależnie pobranego". W tym nurcie orzecznictwa wskazuje się, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Innymi słowy, dla uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane, decydujące znaczenia ma nie tylko przesłanka obiektywna powodująca ustanie prawa do świadczenia, ale także świadomość i zamiar osoby pobierającej świadczenie. Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Oczywiście, obowiązkiem strony pobierającej świadczenia jest poinformowanie organu o zmianie sytuacji dochodowej, ale nie powinna ona ponosić żadnych negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie działań organu (por. przykładowo: wyrok WSA w Gdańsku z 8 marca 2018 r., III SA/Gd 915/17; wyroki WSA w Gliwicach z 19 marca 2014 r., IV SA/Gl 705/13, z 8 listopada 2017 r., IV SA/Gl 577/17, z 17 kwietnia 2018 r., IV SA/Gl 13/18, z 19 czerwca 2018 r., IV SA/Gl 346/18, z 3 lipca 2018 r., IV SA/Gl 34/18; wyrok WSA w Łodzi z 28 września 2017 r., II SA/Łd 558/17; wyroki WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2017 r. II SA/Sz 226/17, z 27 kwietnia 2017 r., II SA/Sz 321/17; wyroki WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2017 r. III SA/Kr 205/17, z 28 czerwca 2017 r., III SA/Kr 536/17; wyrok WSA w Opolu z 21 lipca 2016 r., II SA/Op 218/16 oraz powoływane w tych wyrokach orzecznictwo; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przedstawiony wyżej pogląd wynika z konieczności skorygowania wyników wykładni językowej, które mogą prowadzić do wydawania rozstrzygnięć sprzecznych z podstawami aksjologicznymi, na jakich oparto rozwiązania zawarte w ustawie. Trudno pogodzić z jednej strony wspieranie osób, których roszczenia alimentacyjne nie zostały zaspokojone przez dłużników i które wskutek tego wymagają wsparcia, ze względu na trudną sytuację materialną, z drugiej zaś rygorystyczne egzekwowanie zwrotu świadczeń nienależnych w sytuacji obiektywnego braku wiedzy o okoliczności braku uprawnienia do nabycia świadczenia (w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego przez organ). Trafnie istotę tego problemu ujął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 48/17, podkreślając, że prawodawca ma wprawdzie pełne prawo określać warunki, których spełnienie jest konieczne do uznania, że konkretne świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane, jednakże nie uprawnia to do ustanawiania warunków, które są niemożliwe do spełnienia przez osobę uzyskującą pomoc finansową ze środków publicznych. Dlatego też, zakładając racjonalność ustawodawcy, przywołany przepis prawa należy wykładać tak, aby nie obciążać osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, korzystających z pomocy Państwa, odpowiedzialnością za niesprawne działanie organów państwowych. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela przedstawiony wyżej pogląd. Wypada dodatkowo zauważyć, że jest on konsekwentnie prezentowany w orzecznictwie tutejszego sądu (por. wyroki z 8 lutego 2018 r., II SA/Lu 877/17; z 21 czerwca 2018 r., II SA/Lu 1150/17; z 19 lipca 2018 r., II SA/Lu 451/18; z 13 listopada 2018 r., II SA/Lu 733/18). W świetle przedstawionych wyżej uwag, należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy obydwu instancji nie odniosły się w ogóle do kwestii zawinienia lub jej braku, osoby pobierającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należało zbadać, czego organ nie uczynił, czy skarżąca pobierając świadczenie z funduszu alimentacyjnego, wiedziała o tym, że nie zachodzą przesłanki przyznania jej tego świadczenia. Do okoliczności tej organ natomiast w ogóle się nie odniósł, wadliwie stwierdzając, że zarzuty przez nią podnoszone nie mają znaczenia w sprawie wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Okoliczność ta ma natomiast istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ do wydania rozstrzygnięcia zobowiązującego do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego konieczne było stwierdzenie, że skarżąca wiedziała o tym fakcie, a pomimo to pobrała świadczenie nienależnie, nie informując o tym organu w odpowiednim czasie. Organy obydwu instancji skupiły się wyłącznie na tym, że według wspomnianego wyżej przepisu art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenie które pobrała skarżąca z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji je przyznającej podlega zwrotowi. Nie uwzględnił jednak przyczyny takiego biegu zdarzeń, jaką był błąd w ustaleniach stanu faktycznego przez organ. Podsumowując, w świetle okoliczności znajdujących odzwierciedlenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy oraz zarzutów skarżącej nie można pominąć, że organ nie odniósł się w żaden sposób do kwestii świadomości skarżącej, że pobrane świadczenie jest nienależne. Uchybienia organu w tym zakresie nie mogą powodować ujemnych skutków dla strony, która nie wprowadziła organu w błąd. Skarżąca podniosła, że ubiegając się o świadczenie z funduszu alimentacyjnego przedstawiła dokumenty, obrazujące jej sytuację dochodową. Ponadto skarżąca podniosła, że przedkładając organowi żądane dokumenty działała w zaufaniu do pracowników organu. W związku z tym, orzekając obecnie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, organ powinien odnieść się do tych okoliczności, gdyż w razie stwierdzenia braku świadomości skarżącej, że pobierane świadczenie jej nie przysługiwało, niemożliwe jest uznanie, że skarżąca pobrała "nienależnie" to świadczenie. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy pominęły kluczowe okoliczności stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto organy wadliwe zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. c) u.p.o.u.a. Ubocznie, Sąd wskazuje, że wniosek pełnomocnika skarżącej, odnoszący się do dokonania kontroli, a następnie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r., stwierdzającej nieważności decyzji z dnia [...] września 2016 r., nie może być uwzględniony. Kwestia oceny legalności wskazanej decyzji stwierdzającej nieważność wspomnianej wyżej decyzji powinna być przedmiotem odrębnego postępowania. Powyższe uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2018 r., jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] lipca 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji. Z uwagi na fakt, że ze względu na przedmiot sprawy skarżąca objęta była ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych, Sąd zasądził kwotę 497 zł, obejmującą wynagrodzenie dla adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, udokumentowanych materiałem znajdującym się w aktach sprawy, nie można mówić o spełnieniu przesłanek nienależnie pobranego świadczenia, podlegającego zwrotowi. Skoro tak, dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego powinno zmierzać jako bezprzedmiotowe do jego umorzenia.