II SA/Lu 616/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 października 2023 r. sprawy ze skargi B. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 maja 2023 r., znak: SKO.41/2659/OS/2023, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 12 maja 2023 r., znak: SKO.41/2659/OS/2023, sprostowanym postanowieniem z 29 czerwca 2023 r., znak: jw., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: organ odwoławczy, Kolegium), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania B. N. (dalej: skarżący, strona) od pisma Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Świdniku (dalej: Dyrektor PCPR, Dyrektor) z 14 kwietnia 2023 r., znak: PN.I.5217.1.2023.KS, informującego o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) sprzętu gospodarstwa domowego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że we wniosku z 2 stycznia 2023 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora PCPR o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON zakupu sprzętu gospodarstwa domowego. Pismem z 14 kwietnia 2023 r., znak: jw., Dyrektor poinformował stronę o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku. Od pisma tego skarżący wniósł odwołanie. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej. Powyższe pismo Dyrektora nie jest decyzją i dlatego – na podstawie art. 134 k.p.a. – należało stwierdzić, że wniesione przez stronę odwołanie jest niedopuszczalne. W skardze do Sądu skarżący zarzucił, że Kolegium niestarannie rozpatrzyło jego odwołanie, o czym świadczą błędy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, to jest błędne przywołanie jego imienia i nazwiska, a także błędne oznaczenie Dyrektora PCPR. Ponadto podkreślił, że zgodnie z poglądem utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON należy traktować jako decyzję administracyjną, od której służy odwołanie do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ wskazał, że aktualnie, wobec niewydania przez Dyrektora decyzji o odmowie przyznania stronie pomocy, o którą wnosiła, strona może jedynie zaskarżyć w odrębnym trybie bezczynność tego organu, a jeśli w przyszłości Dyrektor wyda stosowną decyzję w tym zakresie, to strona będzie mogła złożyć od niej odwołanie do Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga jest zasadna. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, jak trafnie dostrzegł skarżący, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON należy traktować jako decyzję administracyjną, od której służy odwołanie do organu wyższego stopnia. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. w wyrokach tutejszego Sądu, jakie zapadły w sprawach o sygn. akt: II SA/Lu 665/17, II SA/Lu 666/17 i II SA/Lu 650/18 oraz zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargi kasacyjne Kolegium wniesione od tych wyroków odpowiednio w sprawach o sygn. akt: I GSK 1787/18, I GSK 1788/18 oraz I GSK 67/19. Na uwagę zasługuje szczególności zwięzły wywód zawarty w wyrokach wydanych w sprawach I GSK 1787/18 i I 1788/18, gdzie NSA stwierdził: "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że pomimo tego, iż zarówno ustawa o rehabilitacji, jak wydane na jej podstawie rozporządzenie wprost nie wymagają wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON, to jednak taka odmowa powinna mieć formę decyzji administracyjnej (np. wyroki NSA z: 9 listopad 2020 r., sygn. akt I GSK 2048/19; 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 67/19; 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1846/14), skoro jest przejawem woli organu administracji wyrażonej w indywidualnej sprawie, dotyczącej uprawnień jednostki wynikających z przepisów prawa publicznego i co do zasady podlegać merytorycznej kontroli instancyjnej, a także kontroli sądowoadministracyjnej. Kompetencje organu do wydania aktu administracyjnego w formie decyzji są wyprowadzane z treści art. 104 k.p.a., z którego wynika, że w każdej indywidualnej sprawie organ podejmuje rozstrzygnięcie co do meritum w formie decyzji, chyba że przepisy prawa wyłączają taką możliwość. O tym, iż dany akt ma charakter decyzji nie decyduje jego nazwa, ale jego treść, z której wynikają uprawnienia bądź obowiązki dla strony. Decyzje występują bowiem nierzadko pod postacią pism, zaświadczeń, pozwoleń, czy tak jak miało to miejsce w tej sprawie – informacji. Stąd użycie tej czy innej nazwy nie decyduje samo przez się o charakterze prawnym danego aktu jako decyzji. Pod warunkiem, że rozstrzyga on co do istoty (merytorycznie) indywidualną sprawę, należącą do właściwości organów administracji, którego przedmiotem jest przyznanie (odmowa, cofnięcie) pewnego uprawnienia, albo nałożenie (cofnięcie) pewnego obowiązku, stwierdzenie (ustalenie) istnienia pewnego uprawnienia lub stwierdzenie (ustalenie) czy nałożenie obowiązku, bądź zakończenie sprawy w danej instancji, w inny sposób. Tak więc, w razie wątpliwości właściwą formą załatwienia danej sprawy indywidualnej powinna być decyzja. Podobnie należy postąpić w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest akt, który potencjalnie mógłby być decyzją. W takim przypadku, sąd powinien każdorazowo, o ile pozwala mu na to stan sprawy, w pierwszej kolejności skontrolować akt pod kątem, czy zawiera on pewne niezbędne minimum składników pozwalających zakwalifikować go jako decyzję". Sąd w pełni ten pogląd podziela. Podkreślenia wymaga przy tym, że wbrew temu, co wskazano w odpowiedzi na skargę, zacytowane powyżej stanowisko sądów administracyjnych determinuje konieczność uchylenia podjętego w niniejszej sprawie postanowienia Kolegium o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Jak trafnie podniesione w skardze, Kolegium nie odniosło się w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób do tego, że pismo Dyrektora PCPR z 14 kwietnia 2023 r., znak: PN.I.5217.1.2023.KS, stanowi adresowaną do skarżącego (jako wnioskodawcy) odmowę przyznania dofinansowania ze środków PFRON, o co ubiegał się on we wniosku z 2 stycznia 2023 r., w którym skarżący zwrócił się do Dyrektora PCPR o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON zakupu sprzętu gospodarstwa domowego w postaci zmywarki do naczyń oraz suszarki kondensacyjnej. Pismo to niewątpliwie zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, jest skierowane do skarżącego, wyrażono w nim stanowcze rozstrzygnięcie co do jego wniosku: "złożony przez Pana wniosek [...] został rozpatrzony negatywnie", zawiera uzasadnienie podjętej odmowy przyznania dofinansowania, zostało podpisane przez osobę pełniącą funkcję organu administracji publicznej – Dyrektora PCPR oraz opatrzone datą. W świetle dominującego w orzecznictwie poglądu pismo to należało więc uznać za szczególną postać aktu administracyjnego – decyzję administracyjną, albowiem zawiera ono niezbędne wymagane elementy takiego aktu. Jedynie dla pełnej jasności należy podkreślić, że choć cytowane wyżej orzeczenia NSA zostały podjęte w sprawach, w których podstawę działania organów stanowiły częściowo odmienne przepisy prawa materialnego, gdyż dotyczyły innego rodzaju wsparcia ze środków PFRON (dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, dofinansowania likwidacji barier architektonicznych oraz barier komunikacyjnych), to bezsprzecznie stanowisko w nich wyrażone ma walor bardziej ogólny, odnoszący się również do innych form dofinansowania przyznawanych ze środków PFRON, w tym do złożonego w niniejszej sprawie wniosku skarżącego o dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier technicznych w związku z indywidualnymi potrzebami osoby niepełnosprawnej, rozpoznawanego na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926 ze zm.). Dyrektor PCPR, jak wyjaśnił w piśmie z 24 kwietnia 2023 r., stosował w tej sprawie § 12 ust. 3b tego rozporządzenia, który stanowi, że "właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku". Jakkolwiek przepis ten nie wskazuje expressis verbis na konieczność wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyznania dofinansowania ze środków PFRON, to w świetle przywołanych poglądów orzecznictwa, podejmowany przez organ akt odmawiający uwzględnienia wniosku, kwalifikować należy jako decyzję administracyjną. Wobec tego, że powyższe pismo Dyrektora PCPR stanowiło decyzję administracyjną, służyło skarżącemu prawo wniesienia odwołania od tego aktu na zasadach i w trybie określonym w przepisach k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że także Dyrektor PCPR traktował swoje "pismo" z 14 kwietnia 2023 r., znak: PN.I.5217.1.2023.KS, jako decyzję administracyjną, skoro w potwierdzeniu odbioru tego aktu, oznaczając rodzaj doręczonego skarżącemu pisma wskazano: "decyzja o dofinansowaniu, PN-I.5217.1.2023., 14.04.2023 r." (k. 29 akt adm. I inst.). W tej sytuacji Kolegium nie miało podstaw do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. W związku z tym, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., Kolegium uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Wobec tego, że odwołanie zostało wniesione w terminie ustawowym, Kolegium rozpozna ten środek zaskarżenia, dokonując wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji.