II SA/Lu 618/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania zamurowania otworów okiennych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...]; II. przyznaje [...] A. F. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Sygn. akt II SA/Lu [...] U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania T. O. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] i odmówił nakazania [...] i [...] małżonkom [...] zamurowania trzech otworów okiennych o wymiarach 1,46 m x 0,66 m, istniejących w ścianie wschodniej budynku gospodarczego (obory) o wymiarach 5,24 m x 12,65 m, zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w [...], gmina J.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. Organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem T. O., właścicielki sąsiedniej nieruchomości. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2014 r. ustalono, że na działce należącej do [...] i A. O., znajduje się parterowy budynek gospodarczy o wymiarach: długość - 22,65 m i szerokość - 5,24m. Budynek składa się z trzech części: starej wybudowanej przed 1955 r. oraz dwóch dobudówek, wykonanych od strony północnej o wymiarach 6,56 m x 5,24 m i od strony południowej o wymiarach 2,74 m x 5,25 m, zrealizowanych ok. 10 lat temu; budynek posiada dach drewniany dwuspadowy, pokryty eternitem falistym i blachą trapezową. Organ I instancji ustalił, że we wschodniej ścianie budynku, od strony działki nr [...], należącej do [...] i A. O., znajdują się cztery otwory okienne o wym. 0,66 m x 1, 46 m, w tym dwa okna znajdują się w starej (nierozbudowanej) części budynku. Budynek zlokalizowany jest w odległości 1,64 m od ogrodzenia z działką sąsiednią nr [...], stanowiącego granicę działki oraz w odległości 3,35 m od zabudowy gospodarczej na działce sąsiedniej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji przytoczył ponadto treść składanych w sprawie oświadczeń stron i świadków: - A. O. oświadczył, że okna w budynku istniały już w chwili nabycia przez niego działki w 2001 r. od A. A., on zaś wymienił w nich jedynie stolarkę na nową, w ścianie starej części budynku, od strony jego działki, istniały dwa mniejsze otwory okienne; - A. A. potwierdziła, że budynek gospodarczy (obora) istniał już w okresie jej dzieciństwa, tj. w latach 60-tych, jednak nie pamięta, ile i jakiej wielkości były w nim otwory okienne. Wskazała, że nie posiada dokumentów związanych z tym budynkiem tj. pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Organ I instancji ustalił, że na przedmiotowe roboty nie było wydawane pozwolenie na budowę, ani dokonane zgłoszenie (pismo Starostwa Powiatowego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz pismo Gminy J. z dnia [...] czerwca 2014 r.). Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do nakazania zamurowania okien w budynku użytkowanym od kilkudziesięciu lat. Z uwagi na brak archiwalnej dokumentacji dotyczącej budynku nie można przyjąć, że budynek został zrealizowany z odstępstwami od pozwolenia na budowę, ani że nastąpiło naruszenie przepisów prawa. Stwierdził jednocześnie, że nie zostało naruszone bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowego budynku gospodarczego, nie zachodzi zatem konieczność nakazania jakichkolwiek robót budowlanych przy tym budynku. Organ wyjaśnił dodatkowo, że sprawa otworów okiennych znajdujących się w rozbudowanej części budynku jest przedmiotem odrębnego postępowania. W odwołaniu od decyzji organu I instancji T. O. podniosła, że wbrew ustaleniom organu w starej części budynku są trzy, a nie dwa, okna; następnie w piśmie procesowym wniosła o przesłuchanie w charakterze świadka S. W.. Rozpatrując odwołanie Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin, co nastąpiło w dniu [...] maja 2015 r. Ustalono, że w starej części budynku znajdują się trzy otwory okienne. Organ odwoławczy zasadniczo podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany przed 1955 r. na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Doprecyzował, że składa się on z trzech części: starej wybudowanej przed 1955 r. oraz dwóch dobudówek od strony północnej o wymiarach 6,56 m x,5,24 m i od strony południowej o wymiarach 2,74 m x 5,24 m. Stwierdził ponadto, że art. 277 obowiązującego w dacie budowy budynku rozporządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tekst jedn. Dz.U. z 1939r., Nr 34, poz. 216) w przypadku budynków ogniotrwałych (a takim jest zgodnie z art. 188 tego rozporządzenia sporny budynek) przewidywał zachowanie odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią, ale tylko wówczas, gdy budynek ten posiadał otwory prowadzące do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a takimi otworami nie są otwory okienne. Organ odwoławczy dał wiarę oświadczeniu A. O., że trzy okna w starej części budynku zostały wykonane wraz z budynkiem, a on wymienił jedynie stolarkę okienną. Brak bowiem dowodów, że trzecie okno zostało wykonane już później przez [...] i A. O.. Odnosząc się natomiast do wniosku T. O. o powołanie w charakterze świadka S. W., organ odwoławczy wyjaśnił, że nie było możliwe w takim krótkim [...] przesłuchanie świadka z zachowaniem [...] procesowych (np. art. 79 kpa), skoro świadek wyjeżdżał do W.. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. O. domagała się uchylenia tej decyzji. Podniosła, że stara część budynku gospodarczego miała dwa pomieszczenia, a w każdym było po jednym małym oknie, usytuowanym tuż pod stropem, trzecie okno zostało wybudowane już przez aktualnych właścicieli, dodatkowo wybite zostały otwory wentylacyjne pod każdym oknem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej sprawy była ocena legalności istnienia trzech otworów okiennych znajdujących się w starej, istniejącej od lat 50-tych części budynku gospodarczego (obory) na działce nr ewid.[...] w [...] gm. J.. Ocena dokonywana jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 103 do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w świetle ust. 2 - przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. O ile więc postępowanie zostało wszczęte już pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy, to stosuje się przepisy tej ustawy, nawet jeśli roboty budowlane zostały zrealizowane i zakończone przed wejściem jej w życie, z tym, że nie stosuje się jedynie art. 48 ustawy, a więc postępowania legalizacyjnego dotyczącego wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Przez budowę rozumie się przy tym - zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy - wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę. Taki wyjątek w niniejszej sprawie nie zachodził. Przedmiotem niniejszego postępowania są bowiem roboty budowlane podjęte przy oknach znajdujących się w starej części budynku gospodarczego (oborze). Organy prawidłowo przyjęły, że pomimo braku dokumentacji budowlano - technicznej w archiwach urzędów, nie można przyjąć, że budynek ten został wykonany samowolnie bez pozwolenia na budowę. Należy bowiem podkreślić, że przepisy ustawy z dnia [...] stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 i z 1965 r. Nr [...], poz. 91), jak i ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Z tego względu z powodu braku dokumentacji budowlanej nie można przyjmować, że w sprawie miała miejsce samowola budowlana. W konsekwencji nie można również wykluczyć, że skoro co najmniej dwa okna istniały już w latach 50-tych w tym budynku (co jest bezsporne), to zostały wykonane w trakcie budowy obory, a więc nie stanowią samowoli budowlanej. W sprawie nie zachodzi więc sytuacja określona w art. 48 ustawy, co uzasadniałoby - zgodnie z art. 103 ust. 2 - stosowanie przepisów dotychczasowych. Nawet jednak gdyby przyjąć, że okna nie powstały razem z budynkiem (oborą) na podstawie pozwolenia, ale później (jak podnosi skarżąca, trzecie ono zostało wybite już przez aktualnego właściciela, w więc po 2000 r.), to z uwagi na to, że następnie - już w okresie obowiązywania ustawy z 1994 r. - zostały wykonane kolejne czynności w stosunku do tych okien przez aktualnego właściciela (wybito trzecie okno czy powiększono okna już istniejące bądź wymieniono stolarkę), zastosowanie w sprawie mają przepisy nowej ustawy, co wynika wprost z powołanego art. 103 ust. 1 tej ustawy (wyrok WSA w Krakowie, II SA/Kr [...]). W wyroku z dnia [...] maja 2007 r., II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro nom agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.)". Legalność dokonanych robót, będących przedmiotem niniejszej sprawy, podlegała zatem ocenie na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej. Zgodnie z art. 28 ustawy - roboty budowlane można rozpocząć zasadniczo na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę albo po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi, o ile organ ten nie wyrazi sprzeciwu w [...] 30 dni. Ustawa określa przy tym szczegółowo, jakie rodzaje robót budowlanych wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a jakie wymagają jedynie zgłoszenia (art. 29 - 30); pozostała, niesklasyfikowana grupa robót może być natomiast wykonywana bez konieczności informowania o nich właściwego organu. Obowiązkiem organów było dokonanie kwalifikacji tych robót zgodnie z przepisami art. 29 - 30 ustawy, czego nie uczyniły. Organ I instancji ogólnie wskazał, że skoro obecnie nie można odnaleźć archiwalnej dokumentacji budowlanej, w tym pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, to nie można stwierdzić, że okna zostały wykonane z odstępstwami od tego pozwolenia, ani że nastąpiło naruszenie przepisów. Również organ odwoławczy stwierdził lakonicznie, że wszystkie trzy okna istniały w budynku już w latach 50-tych, a aktualny właściciel A. O. dokonał jedynie wymiany stolarki okiennej - organ nie zakwalifikował jednak tych robót do żadnej z grup wymienionych w art. 29 czy 30 ustawy. Uzasadnienia organów obu instancji w tym zakresie są więc wadliwe i naruszają art. 107 § 3 kpa. Brak bowiem kwalifikacji dokonanych robót budowlanych, od której zależy ustalenie czy i jakiego rodzaju reglamentacji ich wykonanie wymagało, uniemożliwia ocenę zastosowanego przez organ przepisu prawa budowlanego. Uzasadnienie jest istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Decyzje organu I i II instancji wydane w niniejszej sprawie nie zawierają uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 kpa, bowiem - jak wskazano - nie zawierają najistotniejszego elementu, tj. kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych, co uniemożliwia stronom odniesienie się do rozstrzygnięcia. Decyzje organów obu instancji są więc wadliwe i podlegają uchyleniu. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze, że wykonane roboty można kwalifikować jako "przebudowę", "remont" albo "bieżącą konserwację". Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy - "przebudowa" to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przebudowa istniejącego obiektu budowlanego (w sprawie niniejszej - budynku gospodarczego - obory) polegająca na wybiciu okien bądź ich powiększeniu wymagała do dnia [...] czerwca 2015 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 443) pozwolenia na budowę, a obecnie zgłoszenia, o ile budynek spełnia parametry określone w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a" czy art. 29 ust. 2 ustawy. "Remont" to z kolei - zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy - wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 2a ustawy w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 - remont wymaga zgłoszenia. Ustawa nie określa natomiast pojęcia "bieżącej konserwacji", więc a contrario do definicji remontu należy uznać, że są to wszystkie czynności "lżejsze" od remontu, stanowiące nieznaczną ingerencję w substancję obiektu budowlanego. B. konserwacja nie podlega reglamentacji prawno-budowlanej, można więc ją wykonywać bez pozwolenia i bez zgłoszenia. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że A. O. na dokonywanie jakichkolwiek robót przy oknach w przedmiotowym budynku nie posiadał ani pozwolenia, ani zgłoszenia. W świetle powyższego, organy nadzoru budowlanego rozpatrując niniejszą sprawę w przedmiocie robót dokonanych przy oknach w starej części budynku gospodarczego na działce nr ewid.[...] w [...], powinny więc po dokonaniu kwalifikacji tych robót i ustaleniu czy wymagały pozwolenia lub zgłoszenia, ocenić ich zgodność z aktualnie obowiązującymi przepisami - a nie jak przyjął organ odwoławczy z przepisami rozporządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1928 r. – O prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tekst jedn. Dz.U. z 1939r., Nr 34, poz. 216) - w szczególności z przepisami aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. 2015, poz. 1422 ze zm.). Wśród przepisów mogących mieć w pierwszej kolejności znaczenie w sprawie jest § 12 tego rozporządzenia. Zgodnie z nim - jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 (dotyczących m.in. bezpieczeństwa przeciwpożarowego) lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (ust. 1). Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania [...] (ust.2). Organy badając sprawę powinny więc przeanalizować usytuowanie budynku gospodarczego względem granicy działki i ustalić czy zachowuje on odległości wskazane w tym przepisie. Brak ustaleń dotyczących dokonanych robót budowlanych w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz niespełniające wymogów art. 107 § 3 kpa uzasadnienia organów obu instancji, skutkują uchyleniem decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ppsa jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania i prawa budowlanego. W toku postępowania organ zapewni również stronom udział w sprawie, a w razie potrzeby uwzględni wniosek skarżącej o przesłuchanie świadków. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 1 li.t "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), mającego zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804),