II SA/Lu 619/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia NSA Jerzy Dudek, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] J. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) złotych, należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 11 czerwca 2012 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołań J. F. i M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 kwietnia 2012 r., nr [...], nakazującej M. P. rozbiórkę części wybudowanego samowolnie ogrodzenia działki nr ewid. "x" w [...], usytuowanego pomiędzy działkami nr ewid. "x" i "y" – utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że M. P. wykonał w latach 2002-2003 ogrodzenie pomiędzy działkami nr nr ewid. "x" i "y" w [...], murowane z cegły ceramicznej pełnej, otynkowane, wykończone od góry dachówką (protokół oględzin z dnia 18 października 2010 r. oraz dokumentacja fotograficzna). Ogrodzenie składa się z dwóch słupów o wymiarach około 0,52 m x 0,52 m, jeden o wysokości 2,20 m, a drugi o wysokości 2,90 m, posiada długość około 7,04 m i wysokość mierzoną od strony działki nr ewid. "x" wynoszącą około 1,79 m – 2,40 m, zaś od strony działki nr ewid. "y" około 2,35 m – 2,90 m, przy czym różnica wysokości ogrodzenia wynika z różnicy poziomów terenu działek . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów dotyczących wybudowanego ogrodzenia działki nr ewid. "x" w [...], usytuowanego pomiędzy działkami nr nr ewid. "x" i "y", wyszczególnionych w sentencji postanowienia (inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz opinii technicznej stwierdzającej prawidłowość zastosowanych rozwiązań technicznych uzgodnionej przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], projektu zagospodarowania terenu działki, zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Uznając, że inwestor nie przedłożył wskazanych w postanowieniu z dnia 9 listopada 2010 r. dokumentów, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 1 lutego 2011 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 i art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi rozbiórkę części przedmiotowego ogrodzenia, poprzez jego obniżenie do wysokości 2,20 m na całej jego długości w taki sposób, aby wysokość ogrodzenia mierzona od najniżej położonego poziomu terenu sąsiadującego z ogrodzeniem wynosiła do wierzchu ogrodzenia 2,20 m. [...]WINB w [...] decyzją z dnia 24 marca 2012 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 9 listopada 2010 r., nr [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2011 r., nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie do czasu ustalenia właściwego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr nr ewid. 634 i "y" w [...]. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 16 czerwca 2011 r., nr [...], uchylił powyższe postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie, uznając, że w sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 512/11, oddalił skargę J. F. na postanowienie organu drugiej instancji z dnia 16 czerwca 2011 r. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał M. P. rozbiórkę części wybudowanego samowolnie ogrodzenia działki nr ewid. "x" w [...], usytuowanego pomiędzy działkami nr ewid. "x" i "y", to jest obniżenie zmiennej wysokości ogrodzenia (na całkowitej jego długości 7,04 m), do wysokości 2,20 m mierzonej od najniżej położonego poziomu terenu sąsiada do wierzchu ogrodzenia. Jednocześnie organ stwierdził, że w skład wybudowanego ogrodzenia wchodzą 2 słupy o wymiarach około 52 cm x 52 cm i wysokości od 2,20 m do 2,90 m. Pozostała część ogrodzenia, to jest wypełnienie między słupami, ma wysokość od 1,75 m do 2,50 m. Powyższe ogrodzenie od strony inwestora posiada wysokość 1,75 m - 2,40 m, od strony działki nr ewid. "y" wysokość ta wynosi 2,00 m - 2,90 m, a różnica wysokości wynika z faktu różnych rzędnych terenu działek nr ewid. "x" i "y". Organ nakazał doprowadzenie terenu po wykonanej rozbiórce do należytego stanu i porządku oraz powiadomienie organu pierwszej instancji w formie pisemnej o wykonaniu obowiązku. Utrzymując w mocy tę decyzję opisaną decyzją z dnia 11 czerwca 2012 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor samowolnie, to jest bez wymaganego zgłoszenia, pobudował część przedmiotowego ogrodzenia przewyższającą wysokość 2,20 m, mierzoną od poziomu gruntu, zarówno po stronie działki inwestora (nr "x"), jak i po stronie działki sąsiedniej (nr "y"). Wobec nieskorzystania przez inwestora z możliwości zalegalizowania wykonanych samowolnie robót budowlanych obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było nakazanie rozbiórki omawianego ogrodzenia w części zrealizowanej z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów J. F. organ odwoławczy wskazał, iż kwestie dotyczące: przyznania odszkodowania za zniszczone ogrodzenie, naruszenia prawa własności oraz prawidłowego ustalenia przebiegu granicy nie mogą mieć wpływu na treść decyzji, gdyż ich załatwienie nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył J. F.. W skardze tej oraz w pismach procesowych, które wpłynęły do Sądu w dniu: 30 lipca 2012 r. (k. 15-73 akt sądowych), 24 sierpnia 2012 r. (k. 77-80 akt sądowych), 20 września 2012 r. (k. 94-122 akt sądowych), 22 listopada 2012 r. (k. 148-150 akt sądowych), 3 stycznia 2013 r. (k. 168-171 akt sądowych), 24 stycznia 2013 r. (k. 174-176 akt sądowych), 8 marca 2013 r. (187 akt sądowych), 10 kwietnia 2013 r. (k. 198-204 akt sądowych) oraz 14 maja 2013 r. (216-219 akt sądowych), skarżący wskazał, iż domaga się od Sądu: 1. nakazania rozbiórki całości przedmiotowego ogrodzenia, jak i całości budynku należącego do M. P., 2. naprawy szkód wyrządzonych przez ww. osobę oraz dokonania przeprosin na rzecz skarżącego, 3. przyznania skarżącemu odszkodowania w kwocie 50 000,00 zł z tytułu przesłonienia jego działki, 4. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie sfałszowania dokumentów przez organy administracji obu instancji oraz w zakresie przeprowadzonej rozbiórki budynku drewnianego należącego do skarżącego. Skarżący wniósł również o dopuszczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z zeznań wskazanych przez niego świadków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Należy podkreślić, że zgromadzenie i ocena materiału dowodowego w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej należy do organów administracyjnych orzekających w tej sprawie. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz innych decyzji i aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy. Kontrola ta obejmuje zwłaszcza sprawdzenie, czy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest kompletny, to jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zbadanie, czy ocena tego materiału dowodowego, dokonana przez organy administracji, mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zabrały w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zaś dokonana przez te organy ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Organy administracji obu instancji spełniły więc wymogi określone w art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a organ odwoławczy również wymogi z art. 136 K.p.a. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy budowa ogrodzeń zwolniona jest z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy). Z powołanych przepisów wynika, że budowa ogrodzeń o wysokość przekraczającej 2,20 m wymaga w każdym wypadku zgłoszenia, niezależnie od usytuowania ogrodzenia. Wysokość ogrodzenia mierzona być musi od miejsca, w którym rozpoczęto jego wznoszenie, co oznacza, iż należy wykluczyć możliwość pomiaru jedynie od strony działki inwestora, który zmienił ukształtowanie terenu. Wykonanie ogrodzenia o wysokości przekraczającej 2,20 m bez wymaganego zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną, do której odnosi się art. 49b ustawy. W świetle tego przepisu zasadą jest, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bądź jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać rozbiórkę tego obiektu lub jego części. Od powyższej reguły ustawodawca wprowadził odstępstwo, w postaci możliwości przeprowadzenia, przy spełnieniu określonych warunków, postępowania legalizacyjnego. Działając w tym trybie organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów określonych w art. 49b ust. 2 ustawy, w szczególności zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż inwestor nie dochował tego obowiązku. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 marca 2011 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia 3 stycznia 2011 r., nr [...], odmawiające wydania M. P. zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowy ogrodzenia działki nr ewid. "x" w [...], usytuowanego pomiędzy tą działką oraz działką nr ewid. "y". Niewykonanie w postępowaniu legalizacyjnym tego obowiązku skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki ogrodzenia w części zrealizowanej bez wymaganego prawem zgłoszenia. Odnosząc się do zarzutów skarżącego podkreślić należy, że są one bezzasadne. Ponownie należy wskazać, że sądy administracyjne powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji, a nie są uprawnione do rozstrzygania spraw administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie nakazu rozbiórki części opisanego wyżej ogrodzenia. Organy nadzoru budowlanego nie orzekały zaś co do wspomnianego w skardze budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr ewid. "x". Sąd nie jest zatem uprawniony oceniać legalność budowy tego obiektu budowlanego, gdyż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd orzeka jedynie w granicach zakreślonych przez sprawę, w której wniesiona została do tego sądu skarga. Skierowane do Sądu żądania dotyczące nakazania rozbiórki całości przedmiotowego ogrodzenia oraz budynku należącego do M. P. są więc całkowicie nieuzasadnione. Z tych samych powodów za niezasadne należy uznać wnioski skarżącego o przeprowadzenie przez Sąd postępowania wyjaśniającego w zakresie sfałszowania dokumentów przez organy administracji obu instancji oraz w zakresie przeprowadzonej rozbiórki budynku drewnianego należącego do skarżącego. Sąd nie mógł również uwzględnić wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z zeznań wskazanych przez niego świadków. W świetle art. 106 § P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten pozwala więc Sądowi na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego wyłącznie z dokumentów. Inne środki dowodowe, takie jak na przykład dowód z zeznań świadków, mogą być dopuszczone jako dowód tylko w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności i materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych nie wymaga uzupełnienia. Wskazać trzeba także, iż organy nadzoru budowlanego ustalając przebieg granicy pomiędzy działkami gruntu opierają się na danych zawartych w aktualnych dokumentach geodezyjnych. W sytuacji, gdy organy te dysponują kopią mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co stwierdza klauzula właściwego organu, to brak jest podstaw do podważania przez nie przebiegu zaznaczonych na mapie granic. Poza tym, to od woli skarżącego zależy ewentualne wytoczenie przeciwko inwestorowi powództwa przed sądem powszechnym o naruszenie posiadania czy też złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o dokonanie rozgraniczenia jego działki. Pozostałe zarzuty skarżącego dotyczące naprawy szkód wyrządzonych przez sąsiada oraz dokonania przeprosin na rzecz skarżącego, a także przyznania skarżącemu odszkodowania w kwocie 50 000,00 zł z tytułu przesłonienia jego działki w wyniku działań inwestora nie mogą być dochodzone w postępowaniu administracyjnym. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).