II SA/Lu 619/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 29 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M.-M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...]. Postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia P. M. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy postanowienie z dnia 8 marca 2017 r., znak: [...], wydane przez Kierownika Działu Świadczeń Społecznych [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 28 lutego 2017 r. o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na spłatę zadłużenia za energię elektryczną, zakup odzieży, zakup żywności i artykułów spożywczych, zakup środków czystości i higieny osobistej, zakup niezbędnych leków, na zaopatrzenie w wyroby medyczne – okulary do dali. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie uznając, że żądanie skarżącego objęte wnioskiem z dnia 28 lutego 2017 r. było już przedmiotem rozpoznania tego organu w sprawach zakończonych decyzjami, wydanymi po rozpoznaniu wniosków strony z dnia: 31 października 2016 r., 30 listopada 2016 r. i 29 grudnia 2016 r. Kolegium nie podzieliło tego stanowiska, lecz uznało, że w świetle art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) podstawę do odmowy wszczęcia postępowania stanowi to, że do dnia orzekania przez Kolegium nie zostało zakończone postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 30 stycznia 2017 r. o przyznanie zasiłku okresowego i celowego, obejmujące identyczny zakres zgłoszonych potrzeb. Zdaniem Kolegium, uwzględniając okresowy charakter świadczeń, o które strona wnosi, a także to, że po upływie 28 dni od złożonego w dniu 30 stycznia 2017 r. wniosku strona ponownie wystąpiła o to samo świadczenie, w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że zachodzą przesłanki, uniemożliwiające przed jego zakończeniem wszczęcie kolejnego postępowania. W skardze na to postanowienie Kolegium skarżący zarzucił, że zaskarżone rozstrzygnięcie legalizuje postępowanie, które jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało bowiem wydane z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., z którego wynika, że w razie wniesienia podania o wszczęcie postępowania administracyjnego przez osobę niebędącą stroną bądź w razie zaistnienia innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie tego postępowania, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że omawiany przepis ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną oraz gdy "z jakichkolwiek innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Niewątpliwie zatem druga wymieniona przesłanka, uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania, ma charakter bardzo ogólny. W doktrynie oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanka ta generalnie odnosi się do przyczyn przedmiotowych, które uniemożliwiają załatwienie wniosku. Wskazuje się zatem, że inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć m.in. sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie bądź gdy w sprawie zapadła już decyzja (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2017, SIP Legalis, nb. 8; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 9/17). Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 stycznia 2017 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji z prośbą o przyznanie mu w miesiącu styczniu i lutym 2017 r. zasiłku okresowego oraz w styczniu 2017 r. zasiłku celowego na: - spłatę zadłużenia z tytułu opłat eksploatacyjnych (zaległy czynsz za mieszkanie), - spłatę zadłużenia za energię elektryczną, - zakup ciepłej zimowej odzieży dla skarżącego i zamieszkującego wspólnie z nim syna, - zakup żywności i niezbędnych artykułów spożywczych dla skarżącego i jego syna (poza przyznanymi na rzecz syna obiadami w szkole), - zakup środków czystości i higieny osobistej dla skarżącego i jego syna. - zakup niezbędnych leków, - na zaopatrzenie w wyroby medyczne w postaci wyrobu medycznego – okularów do dali (k. 49 akt administracyjnych pierwszej instancji). Z akt tych wynika również, że w dniu 28 lutego 2017 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o: - spłatę zadłużenia za energię elektryczną, - zakup wiosennej odzieży dla skarżącego i zamieszkującego wspólnie z nim syna, - zakup żywności i niezbędnych artykułów spożywczych dla skarżącego i jego syna (poza przyznanymi na rzecz syna obiadami w szkole), - zakup środków czystości i higieny osobistej dla skarżącego i jego syna. - zakup niezbędnych leków, - na zaopatrzenie w wyroby medyczne w postaci wyrobu medycznego – okularów do dali (k. 68 akt administracyjnych pierwszej instancji). W ocenie Sądu, prawnie wadliwe jest stanowisko organu obu instancji, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie było niemożliwe, z uwagi na tożsamość żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 28 lutego 2017 r. oraz wcześniej złożonych wnioskach. Nie budzi wątpliwości Sądu, że nie tylko wnioski skarżącego z dnia: 31 października 2016 r., 30 listopada 2016 r. i 29 grudnia 2016 r. (jak prawidłowo wskazało Kolegium), ale również wniosek strony z dnia 30 stycznia 2017 r. nie był tożsamy z wnioskiem skarżącego z dnia 28 lutego 2017 r. Trzeba mieć na uwadze, że ze względu na charakter świadczeń z pomocy społecznej, w tym świadczeń pieniężnych w postaci zasiłku okresowego i zasiłku celowego nie można – co do zasady – mówić o tożsamości wniosków osoby lub rodziny ubiegającej się o wsparcie udzielane ze środków pomocy społecznej, która w różnych okresach czasu składa wnioski wskazując na konieczność zaspokojenia takich samych bądź bardzo podobnych potrzeb. W szczególności wskazać należy, że żądanie skarżącego przyznania mu pomocy finansowej na zakup żywności i niezbędnych artykułów spożywczych, środków czystości i higieny osobistej czy niezbędnych leków, które było zawarte zarówno we wniosku w dniu 30 stycznia 2017 r., jak i we wniosku złożonym miesiąc później – 28 lutego 2017 r., nie może być traktowane jako tożsame żądanie. Nawet bowiem w przypadku, gdy sytuacja zdrowotna, majątkowa czy rodzinna wnioskodawcy nie zmieniła się w istotny sposób od daty złożenia pierwotnego wniosku, to oczywiste jest, że z uwagi na charakter wskazanych wyżej niezbędnych potrzeb bytowych, ewentualna pomoc udzielona w związku z potrzebami zgłoszonymi w dniu 30 stycznia 2017 r., nie niweczy możliwości udzielenia świadczeń pieniężnych na zaspokojenie analogicznych potrzeb wskazanych przez wnioskodawcę miesiąc później. Zauważyć też należy, że o ile we wniosku z dnia 30 stycznia 2017 r. skarżący wnosił o przyznanie mu pomocy finansowej na zakup "ciepłej zimowej odzieży" dla skarżącego i zamieszkującego wspólnie z nim syna, to wniosku złożonym miesiąc później wnosił o udzielenie wsparcia na zakup "wiosennej odzieży" dla skarżącego i jego syna. Nadto we wniosku z dnia 28 lutego 2017 r. skarżący nie ubiegał się o pomoc na spłatę zadłużenia z tytułu opłat eksploatacyjnych (zaległego czynszu za mieszkanie). Zdaniem Sądu, jedynie w odniesieniu do tożsamych w obu wskazanych wyżej wnioskach żądań skarżącego co do przyznania pomocy na spłatę zadłużenia za energię elektryczną w wysokości 233,69 złotych oraz na zaopatrzenie w wyroby medyczne (okulary do dali) o wartości nie mniejszej niż 664,00 złote, można było ewentualnie przyjąć, jak uczyniło Kolegium, że z uwagi na toczące się w sprawie postępowanie, zachodziłyby przesłanki, uniemożliwiające przed jego zakończeniem wszczęcia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. Należy mieć jednak na względzie, że przyjęcie takiego stanowiska wymagało wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia – czego nie uczyniło Kolegium – że kolejny wniosek skarżącego o to samo świadczenie został złożony w identycznych okolicznościach faktycznych, a więc w niezmienionej sytuacji życiowej skarżącego i jego rodziny. Obowiązkiem organu było zatem w takim przypadku wnikliwie ocenić zasadność przyznania świadczeń, o które ubiega się strona, mając na uwadze zasadę subsydiarności, która – zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) – wymaga, by wspierać osoby i rodziny w podejmowanych przez nie wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, w celu umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy założeniu, że wskazane osoby i rodziny nie są w stanie pokonać trudnych sytuacji życiowych samodzielnie. Trzeba przy tym pamiętać, że świadczeń z pomocy społecznej nie można traktować jako źródła stałego utrzymania, finansowanego ze środków publicznych. Przyjęcie bowiem takiej roszczeniowej postawy uniemożliwiałoby realizację opisanego wyżej celu pomocy społecznej, jakim w istocie jest aktywizowanie osób znajdujących się w trudnych sytuacji życiowych, by pokonywały je wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podkreślenia wymaga również, że wbrew twierdzeniom Kolegium, nie można uznać, że odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 28 lutego 2017 r. o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego uzasadniał okresowy charakter obu tych świadczeń. Nie budzi bowiem wątpliwości, że jedynie pierwsze z nich ma charakter okresowy, zaś drugie – zasiłek celowy ze swej istoty stanowi świadczenie pieniężne jednorazowe, doraźne, ukierunkowane na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, zgłoszonej przez osobę lub rodzinę, takiej jako przykładowo: pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). Niewątpliwie zatem wadliwe było stanowisko organów administracji obu instancji, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie mogło być wszczęte, a tym samym wniosek skarżącego z dnia 28 lutego 2017 r. o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego nie mógł być załatwiony merytorycznie. Trzeba mieć na względzie, że odmowa wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., musi opierać się na obiektywnie istniejących podstawach, albowiem postanowienie wydane w tym przedmiocie stanowi formalne rozstrzygnięcie stwierdzające zaistnienie trwałej przeszkody do procedowania. Taka sytuacja, jak wskazano wyżej, nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, a zatem obowiązkiem organów obu instancji było rozpatrzenie opisanego wniosku strony. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Obowiązkiem organów będzie dokonanie merytorycznej oceny wniosku skarżącego i w zależności od wyniku tej oceny – wydanie stosownego rozstrzygnięcia.