II SA/Lu 620/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Spółki J. w L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wymierzające inwestorowi - J. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w [...], karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania - bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w L., Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz akt sprawy wynikało, że: - podczas obowiązkowej kontroli zakończonej budowy obiektu budowlanego stwierdzono, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany; - o użytkowaniu lokali mieszkalnych świadczyły widoczne w oknach rolety i anteny satelitarne na balkonach; - w lokalu mieszkalnym nr [...] kuchnia była w pełni wyposażona (w lodówce znajdowały się artykułami żywnościowymi i garnkami z chłodzonymi potrawami oraz wszelkie potrzebne do sporządzania potraw przyprawy, w sypialni znajdowały się lampki przy łóżku, zdjęcia w ramkach, poduszki dekoracyjne, obraz na ścianie i kwiatki w doniczkach; - obok przedmiotowego budynku ustawiono w śmietniku trzy pojemniki z firmy [...] na odpady, w których w dniu kontroli znajdowały się odpady powstające w gospodarstwach domowych, przy pojemnikach znajdowało się wyrzucone po świętach drzewko; - na kostce brukowej w podziemnym garażu, na stanowiskach postojowych widoczne były ślady oleju silnikowego oraz brudne ślady po najeżdżaniu kołami samochodów; - fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania potwierdzał dokument urzędowy (protokół kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego); - zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych dokonywanych m.in. przez organy nadzoru budowlanego stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach; - przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć rozpoczęcie użytkowania przynajmniej części obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę; - przepis art. 57 ust 1 ustawy Prawo budowlane przewiduje sankcję za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na użytkowanie; - sankcja ta stanowi karę pieniężną wymierzaną przez właściwy organ, który uwzględnia iloczyn stawki opłaty (s), współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) oraz stosuje odpowiednio przepisy, o których mowa w art. 59 f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu; - biorąc pod uwagę stawką opłaty (s)- [...] zł, współczynnik kategorii obiektu (k) dla obiektu kategorii XIII – 4, współczynnik wielkości obiektu (w) o kubaturze powyżej 10 000 m3 - 2,5 (przedmiotowy obiekt posiada kubaturę 11 676,46 m3), wyliczona wysokość kary w ten sposób wynosiła [...] zł ( s x k x w x 1 0 - 500 x 4 x 2,5 x 10). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: - art. 7, art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, bezpodstawne przyjęcie, że nieruchomość była użytkowana w sytuacji, gdy nie w dniu kontroli nie została ujawniona żadna postronna osoba a w garażu nie znajdował się żaden pojazd; - art. 9 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stronie okoliczności faktycznych i tych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; - art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, poprzez pominięcie w całości zgłaszanych zarzutów co do nowych dokumentów; - art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu postanowienia, przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie postanowienia (brak wskazania podstawy prawnej odrzucenia zarzutów podniesionych w zażaleniu). W uzasadnieniu stanowiska skarżąca Spółka wskazała między innymi, że okoliczności na które powołuje się organ, nie przesądzają o tym, że budynek był użytkowany. Skarżąca podkreśliła, że protokół z kontroli nie zawiera wzmianki o wykonaniu dokumentacji fotograficznej, co może wskazywać na intencję organu ukrycia przed stroną dowodów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie dotyczy nałożenia kary w kwocie [...]zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Z uwagi na charakter sporu wymaga wyjaśnienia, że w myśl art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli: na wzniesienie obiektu jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczany do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowalne, karę organ nadzoru budowlanego wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi [...] zł (art.59f ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust.3). Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2018 r. podczas kontroli i oględzin pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] stwierdzili, że inwestor (J. Spółka z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w [...]) przystąpił do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w [...]. Inwestor nie dysponował wymaganym zezwoleniem na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Fakt przystąpienia do użytkowania spornego obiektu budowlanego udokumentowano protokołem z kontroli. Przeprowadzone w tej sprawie postępowanie zostało zakończone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r" nr [...], wymierzające inwestorowi karę pieniężną. Przy ustalaniu kary wzięto pod uwagę stawką opłaty (s)- [...] zł, współczynnik kategorii obiektu (k) dla obiektu kategorii XIII – 4, współczynnik wielkości obiektu (w) o kubaturze powyżej 10 000 m3 - 2,5 (przedmiotowy obiekt posiadał kubaturę 11 676,46 m3). Wyliczona wysokość kary w ten sposób wynosiła [...] zł ( s x k x w x 1 0 - 500 x 4 x 2,5 x 10). Strona skarżąca nie kwestionuje wysokości administracyjnej kary pieniężnej i sposobu jej ustalenia. Skarżąca zarzuca natomiast, że brak jest obiektywnych podstaw do przyjęcia, że przystąpiono do użytkowania budynku. Wyniki kontroli sądowej wskazują jednak, że bez naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy i zasadnie przyjęto, że nieruchomość była użytkowana bez wymaganego zezwolenia. Podczas kontroli ujawniono okoliczności świadczące o użytkowaniu obiektu budowlanego i znajdujących się w nim lokali mieszkalnych. Widoczne były bowiem w oknach rolety, a na balkonach zamontowane anteny satelitarne. Lokal mieszkalny nr [...] posiadał kuchnię była w pełni wyposażoną. W lodówce znajdowały się artykuły żywnościowe, przyprawy oraz naczynia ze schłodzonymi potrawami. Stwierdzono, że sypialnię wyposażono w lampki przy łóżku. Zawieszono zdjęcia w ramkach, położono poduszki dekoracyjne. Na ścianie wisiał obraz. Posadzone były kwiatki w doniczkach. O tym, że obiekt był użytkowany świadczyły ponadto ustawione w śmietniku trzy pojemniki z firmy [...]". Stwierdzono obecność odpadów w pojemnikach na śmieci.. Przy pojemnikach znajdowała się wyrzucona po świętach choinka. Kolejnym dowodem potwierdzającym fakt użytkowania obiektu były plamy oleju silnikowego oraz ślady pozostawione przez koła samochodów na kostce brukowej w podziemnym garażu. W tych okolicznościach, stosownie do art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych podjętych przez organ nadzoru budowlanego mogły stanowić podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu kary. Wbrew zarzutom i wnioskom skargi organ nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego. Nie wymagał on uzupełnienia i był on wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia jest argumentacja strony, że w dniu kontroli nie spotkano żadnej osoby na terenie nieruchomości, że w garażu nie było ani jednego pojazdu oraz że odpadów komunalnych nie wywożono od stycznia 2018 r. Dowodem w sprawie była dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do protokołu z kontroli, potwierdzająca fakt użytkowania obiektu budowlanego. Dokumentacja fotograficzna figuruje w aktach sprawy (k.7-19). Zawarty w protokole lakoniczny zapis "Podczas kontroli stwierdzono, że obiekt budowlany jest użytkowany (Udostępniono tylko lokal nr [...]) nie świadczy o tym, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego (art. 77 § 2 k.p.a.), poprzez nieuprawnione konwalidowanie czynności dowodowych i niedozwolone zaliczenie w poczet materiału dowodowego nieznanych stronie fotografii, wykonanych bez wiedzy inwestora i w sposób, którego nie przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie trzeba ocenić zarzut, że doszło do rażących i kardynalnych błędów w prowadzonym postępowaniu przez co zawarte w protokole stwierdzenie o użytkowaniu obiektu nie zostało poparte "w protokole" żadną okolicznością, do której strona mogłaby się ustosunkować. W nawiązaniu do powyższych zarzutów należy wyjaśnić, że strona skarżąca nie zaprzecza temu, że sporna dokumentacja fotograficzna dotyczy wielorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Ponadto trzeba stwierdzić, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wspomniany przepis w zdaniu drugim, przewiduje, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że sporządzony protokół oraz dokumentacja fotograficzna odzwierciedla wyniki oględzin budynku mieszkalnego. Z akt sprawy wynika, że w kontroli obiektu uczestniczyli przedstawiciele inwestora, M. S. oraz S. T. (k.21 akt adm.). O wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu [...] marca 2018 r. w sprawie nielegalnego użytkowania budynku (bez decyzji zezwalającej na użytkowanie) oraz o możliwości składania wniosków i spostrzeżeń zawiadomiono stronę skarżącą w dniu [...] marca 2018 r. (k.22 akt adm.).Strona nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień do złożenia wyjaśnień przed wydaniem rozstrzygnięcia w dniu [...] kwietnia 2018 r. przez organ I instancji. Powyższe oznacza, że bez naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu) wydano rozstrzygnięcie w sprawie. Swoje stanowisko strona wyraziła w zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. w którym podniosła między innymi, że z naruszeniem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane uznano, że udostępnienie lokali mieszkalnych przyszłym właścicielom w celu wykonania robót wykończeniowych oraz umieszczenia wyposażenia mieszkań świadczy o użytkowaniu budynku mieszkalnego. Nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stronie okoliczności faktycznych i tych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie strona wiedziała już od dnia [...] marca 2018 r., co jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ. Zatem nie może mu zarzucać, że nie zastosował się on do zasady (z art. 9 k.p.a.) informowania stron. Należy zauważyć w tym miejscu, że strona składając zawiadomienie z dnia [...] lutego 2018 r. o zakończeniu budowy powinna się liczyć z tym, że organ nadzoru budowlanego dokona obowiązkowych czynności kontrolnych. Dlatego przeprowadzona w dniu [...] marca 2018 r. kontrola obiektu nie powinna być odczytywana przez stronę skarżącą jako działanie niezgodne z art. 8 k.p.a. (naruszające zasadę pogłębiania zaufania), bo zaskakujące i wprowadzające w stronę w błąd co do rzeczywistego przedmiotu kontroli. Protokół z czynności kontrolnych podpisano bez uwag i zastrzeżeń. Zastrzeżenia nie zostały wówczas zgłoszone przez przedstawicieli inwestora. Oznacza to, że inwestor zgodził się na ustalenie zawarte w punkcie 8.8 protokołu, że obiekt jest użytkowany. Organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do zarzutów i wniosków zawartych w zażaleniu i stosownie do wymogów wynikających z treści art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wyjaśnił zasadniczą kwestię w sprawie, że przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć rozpoczęcie użytkowania przynajmniej części obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Nie można zaakceptować stanowiska, że organy nadzoru budowlanego ustaliły - niezgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 80 k.p.a. – stan faktyczny sprawy. W myśl art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Nieusprawiedliwiony jest zarzut, że z naruszeniem art. 77 § 2 k.p.a. zaliczono w poczet materiału dowodowego dokumentację fotograficzną, zgromadzoną w innym postępowaniu, a następnie w sposób sprzeczny z treścią art. 80 k.p.a. (i zasadą swobodnej oceny dowodów) przyjęto na podstawie wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego, że budynek mieszkalny był użytkowany bez wymaganego zezwolenia. Co do tej okoliczności strona miała prawo się wypowiedzieć – stosownie do art. 81 k.p.a. – w tym odnośnie zgromadzonego przed dniem [...] kwietnia 2018 r. przez organ kompletnego materiału dowodowego Organ odwoławczy dysponował prawidłowo (stosownie do art. 77 § 1 k.p.a.) zebranym materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne wolne było od wad i uchybień proceduralnych. Stąd też brak było podstaw do uchylenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. postanowienia organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Utrzymanie przez organ odwoławczy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, było czynnością uzasadnioną i legalną (zgodną z przepisami prawa materialnego i procesowego). Ubocznie należy podnieść, że legalności zaskarżonego postanowienia nie podważają – dołączone do skargi - protokoły z przekazania lokali z dnia - [...] listopada 2016 r., 1 i [...] grudnia 2016 r. oraz [...] maja 2017 r., a w szczególności oświadczenia nabywców poszczególnych lokali, że do momentu pozwolenia na użytkowanie, osoby te mogą jedynie prowadzić prace adaptacyjne oraz prace związane z zagospodarowaniem, bez prawa zamieszkania i zameldowania W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.