II SA/Lu 621/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim stwierdza nieważność: nazwy uchwały w części "zasad zawierania kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat między tymi samymi stronami umowy, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość" oraz § [...] ust. [...] lit [...], § [...] ust. [...] od słów "oraz wojewódzkie jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zwane dalej jednostkami", § [...], § [...], § [...], § [...], § [...], § [...], § [...] ust.[...]. § [...], § [...], § [...]. Wojewoda Lubelski wniósł w dniu 28 listopada 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 30 czerwca 2008 r. Nr XXIII/380/2008 w sprawie zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim, zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas nieoznaczony lub oznaczony dłuższy niż 3 lata, zasad zawierania kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat między tymi samymi stronami umowy, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość - w części obejmującej: § 7 ust. 2 w brzmieniu: "chyba, że za jej nabyciem za inną cenę przemawiają szczególne okoliczności", § 12, § 18 ust. 1 w brzmieniu: "z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, § 18 ust. 3 i ust. 4, § 19 ust 3, ust. 4 i ust. 5 w brzmieniu – 4" oraz § 21 – i wnosił o stwierdzenie jej nieważności. Jako podstaw prawną skargi wskazano art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). W dniu 20 lutego 2009 r. Wojewoda Lubelski uzupełnił skargę domagając się stwierdzenia nieważności także § 1 ust. 1 lit. c , § 2 ust. 1, § 3 ust. 6, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 ust. 1 pkt 5, § 8 ust. 2, § 11, § 15 ust. 4 w brzmieniu: "z zastrzeżeniem ust. 5, § 15 ust. 5, § 22 ust. 2, § 22 ust. 3, § 23, § 24, § 25. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 ust. 1 pkt 5 i pkt 6, § 8 ust. 2, § 11, § 12 ust. 2, § 12 ust. 3, § 15 ust. 4 w części "z zastrzeżeniem ust. 5", § 15 ust. 5, § 18 ust. 1 w części " z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, § 18 ust. 3 i ust. 4, § 19 ust. 2 i 4, § 19 ust. 5 w części dotyczącej ust. 3 i ust. 4 oraz § 22 ust. 3 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części skargę oddalił. Uznając częściową zasadność skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd Wojewody, że uchwała narusza art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t,j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n. przez zapis w § 18 ust. 1 w brzmieniu: "z zastrzeżeniem ust. 3 i 4", § 18 ust. 3 i 4. Jeśli ustawodawca wprowadza obowiązek zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu – to rada gminy nie może być uprawniona do wyrażania zgody w każdym przypadku na odstąpieniu od przetargu, gdyż prowadziłoby to do obejścia przepisu ustawy. W konsekwencji stwierdzenia nieważności zapisu wskazanej części § 18 uchwały za wadliwe uznał sąd zapisy § 19 ust. 3, ust. 4 oraz ust. 5 w części dotyczącej wskazania w § 19 ust. 3 i 4 – odwołania do § 18 ust. 3 uchwały. Sąd nie podzielił poglądu sejmiku województwa co do celowości umorzenia postępowania w części dotyczącej oceny zgodności z prawem zapisu § 12, § 18 i § 19 uchwały w zakresie jakim zostały one uchylone lub zmienione uchwałą Nr XXXIV/466/08 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 8 grudnia 2008 r., gdyż zaskarżona uchwała (z dnia 30 czerwca 2008 r. ) mogła być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Uchylenie uchwały eliminuje tę uchwałę – ex nunc tj. ze skutkiem od daty uchylenia. Przepis art. 37 ust. 4 powołanej ustawy u.g.n. został naruszony także przez § 15 ust. 4 uchwały w brzmieniu "z zastrzeżeniem ust. 5 i § 15 ust. 5, w którym sejmik sprowadza ogólne regulacje w zakresie możliwości odstąpienia od przetargowego trybu w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Zdaniem sądu zapis § 11 uchwały podjęty został bez ustawowego upoważnienia, zaś § 12 ust. 2 wkracza w kompetencję organu wykonawczego i może doprowadzić do utrudnień przy transakcjach. Odnośnie zapisu § 12 ust. 3 uchwały Sąd podzielił pogląd wyrażony w skardze, iż narusza on prawo przez wprowadzenie dowolności w zakresie jego stosowania przez użycie pojęcia "uzasadnionych przypadków" uzasadniających ustalenie wysokości pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Co do zapisu § 22 ust. 3 uchwały – to narusza on uprawnienia zarządu województwa, gdyż stanowi o oddawaniu nieruchomości w użyczenie, co nie należy do kompetencji sejmiku określonych w art. 18 ust. 1 lit. b/ i art. 18 ust. 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa. Za zasadne uznał sąd stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz § 8 ust. 2 uchwały dotyczące regulacji zawartych już w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie dotyczy to jednakże § 3 ust. 6 uchwały, gdyż może odnosić się on do zbycia praw majątkowych innych niż nieruchomość. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd stwierdził nieważność wskazanych wyżej zapisów uchwały sejmiku. Nie podzielił natomiast sąd I instancji poglądów wojewody, co do zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności samego tytułu uchwały w części zawierającej sformułowanie ..."zasad zawierania kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat między tymi samymi stronami umowy, jeśli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość" oraz § 1 ust. 1 lit. c/ uchwały – o tej samej treści. Zdaniem sądu, treść art. 18 ust. 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa pozwala na przyjęcie, że sejmik jest kompetentny także do określania zasad zawierania umów do trzech lat w warunkach w tym przepisie wskazanych. Sąd nie znalazł także podstaw do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7, § 22 ust. 2, § 23, § 24, § 25 uchwały. Mimo, iż oczywiste jest, iż zawarte w nich zasady gospodarowania mieniem województwa kierowane są do jednostek organizacyjnych województwa – to zasady te są zaliczane do aktów prawa miejscowego i mogą oddziaływać na prawa i obowiązki obywateli ubiegających się o nabycie mienia wojewódzkiego, jego wydzierżawiania lub najmu. Brak podstaw prawnych do uznania wadliwości § 5 uchwały mimo jego wadliwego sformułowania – gdyż zakres działania kierowników jednostek wyznaczony jest w pełnomocnictwie udzielonym przez zarząd województwa, o czym stanowi ust. 3 § 5 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Wojewody o stwierdzenie nieważności samego tytułu uchwały w części zwiewającej sformułowanie: "zasad zawierania kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat między tymi samymi stronami, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość – a także § 1 ust, 1 lit. c/ , § 2 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7, § 22 ust. 2, § 23, § 24 i § 25. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2009 r. – w części oddalającej skargę, wniósł Wojewoda Lubelski – zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 18 pkt 19 lit. a/ w związku z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa, polegające na przyjęciu w tytule uchwały oraz jej § 1 ust. 1 li. c/ i § 19, że zasady gospodarowania mieniem mogą normować przypadki zawierania umów najmu i dzierżawy na okres do 3 lat, a także zawierania kolejnych umów po umowach zawartych wcześniej na okres do 3 lat; 2/ naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3531 kodeksu cywilnego, polegające na przyjęciu w § 21 uchwały zapisów kształtujących treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez zarząd województwa; 3/ naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 43 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na zawarciu w § 4, § 5, § 6, § 7, § 22 ust. 2, § 23, § 24, § 25 uchwały norm o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego. Wojewoda w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku sądu I instancji w części oddalającej skargę i stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej tytuł oraz § 1 ust. 1 lit. c/, § 2 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7, § 19 – w całości, § 21, § 22 ust. 2, § 23, § 24, § 25. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa o samorządzie województwa jednoznacznie określa właściwość sejmiku województwa do podejmowania uchwał w sprawie zasad zawierania określonych umów na okres powyżej 3 lat, pozostawiając w kompetencji organu wykonawczego podejmowanie czynności cywilno-prawnych innych niż wymienione w art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy jako zastrzeżone dla sejmiku. Kompetencje sejmiku nie obejmują kształtowania treści czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez zarząd województwa. Sejmik nie może uchwałą ograniczać zasady swobody umów wynikającej z kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznając za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Lubelskiego – wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. uchylił wyrok sadu I instancji w części oddalającej skargę i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu sądu I instancji, iż sejmik może określać zasady zawierania umów, o których mowa w art. 18 ust. 19 lit. a/ (nabywania, zbywania, obciążania, wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości) na czas krótszy niż 3 lata. Wynika to z systematyki oraz brzmienia art. 18 ust. 19 lit. a/ oraz art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa. Ponadto przepis art. 18 ust. 1 lit. b/ ustawy jest przepisem bardzo ogólnym – dotyczącym wszelkich zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim (obejmującym nie tylko nieruchomości). Gdyby ustawodawca chciał określić kompetencje sejmiku tak jak przyjął to sąd I instancji – zapis art. 18 ust. 19 lit. b/ byłby zbyteczny, gdyż kompetencja określania zasad zawierania umów co do nieruchomości bez względu na czas ich trwania byłaby zawarta w art. 18 ust. 1 lit. b/. Przy wykładni art. 18 ust. 19 lit. a/ - "a contrario" należy więc uznać, że skoro w przepisie tym kompetencja sejmiku została ograniczona do umów na okres powyżej 3 lat – stanowienie zasad przy okresach krótszych niż 3 lata nie wchodzi w zakres właściwości sejmiku. Zawieranie umów dotyczących nieruchomości na okres krótszy niż 3 lata należy do zarządu województwa uprawnionego do gospodarowania mieniem z mocy art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, uznając kolejny zarzut skargi kasacyjnej, że akt prawa miejscowego, obowiązujący powszechnie na obszarze działania organu musi posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności rozstrzygając w bezwzględny sposób o prawach i obowiązkach członków wspólnoty samorządowej. Inny charakter mają akty kierownictwa wewnętrznego określające jedynie zadania i obowiązki jednostek organizacyjnych województwa. Uchwała Sejmiku ustalająca zasady gospodarowania mieniem przez jednostki organizacyjne województwa obowiązuje tylko te jednostki organizacyjne i osoby, które w ramach organizacyjnych województwa podporządkowane są sejmikowi. Akt kierownictwa wewnętrznego nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązków na obywateli. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, zapisy uchwały wskazane w trzecim zarzucie skargi kasacyjnej są przepisami wewnętrznymi wydanymi na podstawie art. 43 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomości, skierowanymi do określonych wojewódzkich jednostek organizacyjnych; ich adresatem nie jest społeczność województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę ponownie zważył, co następuje: Przedmiotem rozważań sądu w niniejszej sprawie jest zatem skarga Wojewody Lubelskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 30 czerwca 2008 r., Nr XXIII/380/2008 – z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1 lit. c/, § 4, § 5, § 6, § 7, § 19, § 21,, § 22 ust. 2, § 23, § 24, § 25 , a także samej nazwy uchwały w części: "zasad zawierania kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat między tymi samymi stronami umowy, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość". Ocena zarzutów skargi wojewody w tej części została w zasadzie dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który podzielając zarzuty skargi kasacyjnej – uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2009 r. w części oddalającej skargę. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że Sejmik Województwa Lubelskiego określając w uchwale z dnia 30 czerwca 2008 r. zasady zawierania kolejnych umów najmu i dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony do 3 lat miedzy tymi samymi stronami, gdy przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość przekroczył swoje kompetencje określone w art. 18 pkt 19 lit. a/ w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Wskazany przepis upoważnia sejmik do określania zasad co do dysponowania nieruchomościami na czas nieoznaczony lub przekraczający okres 3 lat (tak w zawieranej pierwszej umowie jak i kolejnej dotyczącej tej samej nieruchomości). Zawieranie umów na okres do trzech lat stanowi wykonywanie bieżących spraw związanych z normalnym korzystaniem z rzeczy bądź praw i jest przejawem gospodarowania mieniem województwa, do którego z mocy art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa – upoważniony jest nie sejmik lecz zarząd województwa. Zaskarżona uchwała w części obejmującej końcowy akapit jej tytułu : ..."zasad zawierania kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat między tymi samymi stronami umowy, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość", a także w § 1 ust. 1 lit. c/ i w § 19 – dotyczących zasad gospodarowania mieniem do którego ustawowo uprawniony jest zarząd województwa – jako wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga stwierdzenia nieważności. Zasadnie skarga zarzuca przekroczenie wynikających z art. 18 pkt 19 lit. a/ o samorządzie województwa uprawnień sejmiku w § 21 uchwały, w którym wskazano zasady zawierania umów najmu i dzierżawy nieruchomości wkraczając przy tym w kompetencje zarządu województwa – określone w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy. Stanowi to naruszenie prawa materialnego wymagające stwierdzenia nieważności § 21 uchwały. Zasadnie skarga zarzuca bezpodstawne zawarcie w uchwale zapisów mających charakter norm kierownictwa wewnętrznego, określających obowiązki jednostek organizacyjnych województwa, skierowane do tych jednostek. Takie zapisy mogą być wydawane np. na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ile regulują zasady gospodarowania nieruchomościami i mieć formę uchwały lub zarządzenia. Nie stanowią jednak przepisów powszechnie obowiązujących tj. aktów normatywnych odnoszących się do społeczności województwa. W zaskarżonej uchwale przepisami wewnętrznymi są zapisy zawarte w § 2 ust. 1 od słów:" oraz wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej zwane dalej jednostkami", § 4, § 5, § 6, §7, § 22 ust. 2, § 23, § 24, § 25. Bezpodstawne zawarcie ich w uchwale powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w opisanej części. Z tych wszystkich względów na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.