II SA/Lu 622/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej: Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia A. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł za wykonanie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości A. P. bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na działce o numerze [...] w miejscowości A. P. inwestor A. M. dokonał rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestor rozebrał starą konstrukcję dachu pokrytą papą, a następnie wykonał roboty polegające na podniesieniu ścian szczytowych, wykonaniu ścian kolankowych, wykonaniu nowej konstrukcji drewnianej dachu, wykonaniu rozbudowy w formie zadaszenia na konstrukcji drewnianej i ociepleniu styropianem. Prace zostały rozpoczęte w 2004 r. i kontynuowane były – z przerwami – do dnia wydania decyzji drugoinstancyjnej. Z uwagi na popełnienie przez A. M. samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową przedmiotowego budynku i zobowiązał inwestora do dostarczenia we wskazanym terminie wymienionych w postanowieniu dokumentów. Uznawszy, iż przedłożona przez A. M. dokumentacja spełnia wymogi określone w dyspozycji art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50000 zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. M. wskazał, iż w jego ocenie opłata jest zbyt wysoka w stosunku do wagi jego przewinienia, ponieważ nie uwzględnia skutków samowoli budowlanej oraz różnic w statusie społecznym i majątkowym sprawców samowoli budowlanej. Odwołujący się podniósł ponadto, iż nie ma możliwości uiszczenia tej opłaty we wskazanym przez organ terminie, gdyż jest bezrobotny i pozostaje na utrzymaniu rodziców. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał, iż wykonane przez A. M. roboty budowlane prawidłowo zakwalifikowane zostały jako budowa obiektu budowlanego, której rozpoczęcie i prowadzenie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż rozpoczęcie budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał ponadto za zgodne z prawem działania podjęte przez organ pierwszej instancji, który, w oparciu o treść art. 48 ust. 2 – 5 oraz art. 49 Prawa budowlanego, wszczął postępowanie legalizacyjne dotyczące przedmiotowej budowy, w ramach którego prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, stosując w tym zakresie dyspozycję art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji uznał zawarte w zażaleniu argumenty za bezzasadne, wskazując, iż organy nadzoru budowlanego orzekają na podstawie obowiązujących przepisów prawa i w każdym przypadku naruszenia tych przepisów zobowiązane są do zastosowania określonych sankcji, w tym do naliczenia opłaty legalizacyjnej bez możliwości uwzględnienia takich okoliczności, jak stan zdrowia oraz sytuacja osobista i finansowa sprawcy samowoli budowlanej. W skardze na powyższe rozstrzygniecie A. M. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucając organom rażące naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, iż organy niewłaściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, w tym pominęły, iż roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem nie dotyczyły całego budynku i naliczyły opłatę legalizacyjną w wysokości takiej, jak gdyby budynek wznoszony był od fundamentów, co w przekonaniu skarżącego narusza zasadę równości. Skarżący wskazał, iż organy w niniejszej sprawie powinny w związku z powyższym uwzględnić stopień jego zawinienia. Ponadto, w ocenie skarżącego, organy dopuściły się rażącego naruszenia art. 56f ust. 6 Prawa budowlanego, który stanowi, iż wysokość stawki opłaty powinna być ustalana na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, nie powodującym nadmiernego obciążenia inwestora. Tymczasem, zdaniem skarżącego, organy w niniejszej sprawie przyjęły stawkę opłaty - 500 zł, co nie jest ekonomicznie uzasadnione, a w osobistej sytuacji, w której znalazł się skarżący, stanowi dla niego nadmierne obciążenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, iż obecnie wysokość opłaty legalizacyjnej obliczana jest przy zastosowaniu dyspozycji art. 59f Prawa budowlanego, znowelizowanego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), przy czym wskazane w tym przepisie współczynniki określa załącznik do ustawy – Prawo budowlane. Organ wskazał ponadto, iż w przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego Prawo budowlane nie różnicuje wysokości opłaty legalizacyjnej w zależności od tego, czy obiekt wzniesiony został od fundamentów, czy nastąpiła jedynie jego rozbudowa bądź nadbudowa. W ocenie organu, wysokość opłaty legalizacyjnej została określona "sztywno", stąd nie można uzależniać jej od czynników indywidualnych, takich jak np. trudna sytuacja osobista sprawcy samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organy administracji w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, iż skarżący wykonał roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości A.P., kwalifikowane, w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, jako budowa obiektu budowlanego. Skarżący rozebrał bowiem starą konstrukcję dachu pokrytą papą, a następnie wykonał roboty polegające na podniesieniu ścian szczytowych, wykonaniu ścian kolankowych, wykonaniu nowej konstrukcji drewnianej dachu oraz wykonaniu zadaszenia na konstrukcji drewnianej i ociepleniu styropianem. Z dyspozycji art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 i 30 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia przedmiotowej budowy oraz w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji wynika bezspornie, iż na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor w niniejszej sprawie nie uzyskał. W związku z tym, iż rozpoczęcie budowy obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego, uznając, że zachodzą przesłanki legalizacji tej samowoli, wydał postanowienie datowane na [...] października 2008 r., w którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał budowę przedmiotowego obiektu budowlanego i zobowiązał skarżącego do przedstawienia określonych dokumentów we wskazanym terminie. Z uwagi na to, iż skarżący przedłożył w określonym przez organ terminie wszystkie wymagane do legalizacji dokonanych robót budowlanych dokumenty, co, w myśl art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w oparciu o dyspozycję art. 49 ust. 1 oraz art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f Prawa budowlanego. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest bowiem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych przepisami warunków. Zgodnie z treścią art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei, stosownie do treści art. art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2), zaś kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3). Zgodnie z powołanym załącznikiem do Prawa budowlanego, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 2,0, natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Opłata legalizacyjna w kwocie 50 000 zł określona została zatem przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie prawidłowo, jako iloczyn pięćdziesięciokrotnie podwyższonej stawki opłaty – 50 x 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) – 2,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - 1,0. Wbrew stanowisku skarżącego, załącznik do Prawa budowlanego, zawierający współczynniki kategorii i wielkości obiektu, nie różnicuje zakresu wykonanych przez inwestora robót budowlanych dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W związku z tym, mimo iż skarżący dokonał jedynie rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku, należało zastosować wartości przewidziane dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego tak, jakby został wykonany w określonym miejscu "od podstaw". Ponadto, co istotne, w związku z tym, iż odpowiedzialność administracyjna, w tym wynikająca z popełnienia samowoli budowlanej, jest co do zasady odpowiedzialnością zobiektywizowaną, oderwaną od kwestii winy sprawcy oraz konsekwencji jego czynu, do jej zaistnienia wystarczy samo tylko obiektywne naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Prawo budowlane nie daje organom nadzoru budowlanego kompetencji do miarkowania kwoty opłaty legalizacyjnej w zależności od stopnia winy sprawcy samowoli budowlanej, skutków samowoli, czy statusu społecznego i majątkowego sprawców samowoli budowlanej. Organy w tym zakresie nie dysponują uznaniem administracyjnym, przeciwnie – postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter związany. Argumenty skarżącego odnoszące się do jego trudnej sytuacji osobistej i majątkowej, jakkolwiek subiektywnie nie pozbawione słuszności, nie dowodzą wszakże nielegalności działania organów nadzoru budowlanego w przedmiocie określenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Zatem, zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, nie narusza prawa. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.