II SA/Lu 622/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T. K. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 25 czerwca 2015 r., znak: [...], Wojewoda, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 20 listopada 2014 r., znak: [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0170 ha i nr [...] o powierzchni 0,0129 ha, która przejęta została na własność Gminy L.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia 24 września 2013 r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę drogi gminnej nr [...] -ul. [...] w L., na odcinku od km 0+000 do km 0+216 wraz z siecią kanalizacji deszczowej, oświetleniem drogowym, siecią kanalizacji sanitarnej razem z przyłączem w granicy pasa drogowego, przyłączami sieci wodociągowej w granicach pasa drogowego, przebudową sieci gazowej i teletechnicznej łącznie z rozbudową skrzyżowania z drogą gminną nr [...] - ul. [...] (znak: [...]). Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 14 stycznia 2014 r., znak: [...]. Powyższa decyzja zatwierdziła podział m.in.: działki nr [...] o powierzchni 0,1798 ha (obr. [...]) na działki nr [...] o powierzchni 0,0170 ha, nr [...] o powierzchni 0,0129 ha i nr [...] o powierzchni 0,1499 ha. Zgodnie z zapisami księgi wieczystej działka nr [...] stanowiła własność T. i M. małż. K. (dalej: skarżący), na prawie wspólności ustawowej małżeńskiej. Działy III i IV wymienionej księgi wieczystej wpisów nie zawierały. Przeznaczona pod inwestycję nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0170 ha i działka nr [...] o powierzchni 0,0129 ha (obr. [...]), przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy L. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Następnie, jak wskazał Wojewoda, opisaną na wstępie decyzja organ pierwszej instancji orzekł o przyznaniu na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości [...] zł za wskazane działki przejęte pod drogi gminne – ul. [...] i ul. [...]. Utrzymując w mocy tę ostatnią decyzję Wojewoda podzielił stanowisko w niej wyrażone i wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżących wysokość odszkodowania została ustalona przez organ pierwszej instancji prawidłowo. Zdaniem organu drugiej instancji, wykonany na potrzeby postępowania operat szacunkowy z dnia 28 stycznia 2014 r. nie zawiera nieprawidłowości, które stanowiłyby podstawę do nieuznania tego dowodu z opinii biegłych. Ocena tego operatu szacunkowego dokonana na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej także: "u.g.n.") oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, pozwala stwierdzić, że przedłożona opinia została sporządzona zgodnie z przepisami prawa, jest logiczna i zupełna, wykonana i podpisana przez uprawnione osoby, zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. W ocenie organu odwoławczego biegli w sposób prawidłowy określili wartość odtworzeniową nieruchomości szacując osobno wartość gruntu oraz składników roślinnych i budowlanych, dokładnie opisując podejmowane kolejno działania służące ustaleniu wartości nieruchomości. Ponadto, jak podniósł Wojewoda, w toku postępowania rzeczoznawcy szczegółowo odnieśli się do zarzutów pełnomocnika stron zgłoszonych w piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r. W odpowiedzi autorzy operatu stwierdzili m.in., że zarzut pełnomocnika o pominięciu wartości jedenastu transakcji nieruchomości położonych w L., stanowiących lub przeznaczonych pod drogi, zlokalizowanych podobnie jak nieruchomość wyceniana jest mylny. Po dokładnej analizie wskazanych transakcji biegli uznali, że żadna z nich nie może być przyjęta do wyceny z uwagi na zupełnie inne przeznaczenie, formę zakupu bądź nieporównywalny stan techniczno-użytkowy nieruchomości. W skardze na tę decyzję skarżący, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarzucili organom naruszenie: - art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 77, 80, 81 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."), a organowi odwoławczemu również naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez: niezawiadomienie skarżących o aktualizacji operatu szacunkowego, błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwe uzasadnienie przyjętego stanowiska, w tym nieodniesienie się do zarzutów skarżących podnoszonych w toku postępowania; - § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej także: "rozporządzenie") w związku z art. 153 ust. 1 u.g.n., poprzez pominięcie transakcji opisanych w zastrzeżeniach skarżących do operatu; - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 387 ze zm.) w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n., poprzez zaniżenie wysokości należnego skarżącym odszkodowania; - art. 132 ust. 5 u.g.n., poprzez wadliwe wskazanie Gminy L. jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania zamiast – jak powinno być – Prezydenta Miasta L., będącego organem wykonawczym tej gminy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W myśl z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod inwestycję drogową przysługuje odszkodowanie do ustalenia, którego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 128 u.g.n. wynika, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tego prawa. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, a jego podstawę stanowi co do zasady wartość rynkowa nieruchomości (art. 130 ust. 2 i 134 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową, w sposób określony w art. 135 u.g.n. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. w razie nieuchwalenia dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie nieruchomości ustala się w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy bądź też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku ich braku, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. opinia o wartości nieruchomości jest sporządzana przez rzeczoznawcę majątkowego na piśmie w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powyższej ustawy. Po upływie wskazanego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany, jeśli rzeczoznawca majątkowy potwierdził jego aktualności poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym (ust. 3 i 4). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego winien również odpowiadać wymogom określonym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Paragraf § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że co do zasady wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń wskazanej wyżej decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej w sposób określony wyżej, wartość nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w myśl ustępu 2 tego paragrafu, określa się w podejściu kosztowym. Ponadto, jeśli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m 2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). Natomiast, jak wynika z ustępu 4 cytowanego paragrafu, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W tym przypadku wskazane wyżej przepisy § 36 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Podstawę do ustalenia w niniejszej sprawie wysokości odszkodowania na rzecz skarżących za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną stanowił operat szacunkowy sporządzony, na zlecenie organu pierwszej instancji, przez rzeczoznawców majątkowych: M. N., A. B. i B. Ż. w dniu 28 stycznia 2014 r. Zdaniem Sądu, dokonana przez Kolegium ocena prawidłowości tego operatu szacunkowego nie nosi znamion dowolności. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, niepubl.). Organy administracji szeroko odniosły się w uzasadnieniach swych decyzji do treści powyższego operatu szacunkowego, wskazując z jakich przyczyn operat ten oceniły jako prawidłowy, a wnioski końcowe ustalające kwotowy wzrost wartości nieruchomości poddanych analizie i wycenie, przyjęły bez zastrzeżeń jako dające podstawę do wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej. Sąd nie dopatrzył się uchybień w rozumowaniu organów uznających wskazany operat za logiczny, zupełny oraz sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Podkreślić należy, że biegli, uwzględniając zasady określone w przywołanych wyżej przepisach, wartość przedmiotowej nieruchomości określili jako wartość odtworzeniową, która jest sumą wartości rynkowej gruntu, wartości składników roślinnych i wartości składników budowlanych, opisanych w protokole załączonym do operatu. Wartość rynkową gruntu ustalili oni przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Podejście porównawcze opiera się na założeniu, że wartość nieruchomości odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Stosując metodę porównywania parami rzeczoznawcy porównali nieruchomość wycenianą z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są cechy, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Po dokonaniu analizy przyjętych do zbioru nieruchomości o przeznaczeniu podobnym do nieruchomości wycenianej rzeczoznawcy ustalili, że cechami wpływającymi na zróżnicowanie cen transakcyjnych są: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, dostępność, uzbrojenie terenu. Następnie porównali nieruchomość wycenianą z nieruchomościami wybranymi do wyceny i obliczyli skorygowaną cenę transakcyjna każdej nieruchomości przyjętej do porównań. Na podstawie dokonanych obliczeń rzeczoznawcy określili, że wartość rynkowa 1 m2 gruntu – według stanu z dnia 24 września 2013 r. (dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) wynosi [...] zł. Iloczyn ceny jednostkowej oraz powierzchni działek wyniósł zatem [...] zł. Wartość składników roślinnych oszacowano na kwotę [...]zł, w oparciu o literaturę fachową wskazaną w operacie, przy zastosowaniu metodologii szczegółowo w nim opisanej. Wartość składników budowlanych w kwocie [...]zł biegli obliczyli w podejściu kosztowym jako koszty odtworzenia, określone techniką wskaźnikową i techniką elementów scalonych, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Łączna wartość nieruchomości została obliczona na kwotę [...]zł. Niezasadne są zatem zarzuty skarżących co do wadliwości operatu. Podkreślenia wymaga w szczególności, że w piśmie z dnia 5 września 2014 r. biegli szczegółowo odnieśli się do zarzutu co do nieuwzględnienia w operacie jedenastu transakcji nieruchomości położonych w L., usuwając tym samym tego rodzaju wątpliwości dotyczące prawidłowości dokonanej przez nich wyceny (k. 109 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazać trzeba, że treść operatu sporządzona została w sposób zrozumiały, a przyjęte w nim ustalenia co do wartości poszczególnych składników wyceny zostały precyzyjnie opisane. Rzeczoznawcy ustalając przedział cenowy rynku lokalnego w celu określenia wartości gruntu nieruchomości, należącej uprzednio do skarżących, stworzyli zbiór dziewięciu transakcji nieruchomości, spośród których do porównania, po wstępnym odrzuceniu nieruchomości o znacznie niższej cenie od pozostałych (pozycja 5 w tabeli 1 – s. 21 operatu), przyjęli 3 nieruchomości o cechach najbardziej zbliżonych. Należy przy tym podkreślić, że były to zarazem nieruchomości, których ceny jednostkowe za metr kwadratowy były najwyższe spośród cen uzyskanych za nieruchomości przedstawione w wykazie – to jest odpowiednio: [...] zł/1 m2, 150,00 zł/1 m2 oraz [...] zł/1 m2 (tabela 1 – s. 21 operatu oraz s. 24 operatu). Nie budzi przy tym wątpliwości, że jak wyjaśnili autorzy operatu w opisanym wyżej piśmie z dnia 5 września 2014 r. jedna z transakcji opisanych przez skarżących w ich zastrzeżeniach do operatu zawartych w piśmie z dnia 29 kwietnia 2015 r. (k. 95 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) została przez nich uwzględniona w wycenie (tabela nr [...] poz. 7 - s. 21 operatu), natomiast pozostałe transakcje nie mogły być przyjęte do wyceny z uwagi na inne przeznaczenie nieruchomości, formę zakupu lub nieporównywalny ich stan techniczno-użytkowy. Dokonując wyceny składników budowlanych, w sposób precyzyjny rzeczoznawcy wyliczyli wartość odtworzeniową usytuowanego od ul. [...] oraz od strony ul. [...] ogrodzenia z siatki na metalowych słupach osadzonych w betonowym cokole, z bramami oraz z furtką z prętów metalowych, co odzwierciedla zwłaszcza treść tabeli nr [...] operatu (s. 28-29 operatu). Nie budzi również żadnych wątpliwości operat w części dotyczącej obliczenia wartości odtworzeniowej wjazdu i palisady rabatowej (część 10.3 – s. 29-30 operatu), wartości odtworzeniowej oświetlenia ogrodu i bramy (część 10.4 – s. 30 operatu), wartości odtworzeniowej drzew i krzewów owocowych (część 11.1 – s. 31 operatu), a także wartości odtworzeniowej drzew i krzewów ozdobnych (część 11.2 – s. 32 operatu). Wartość nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0170 ha i nr [...] o powierzchni 0,0129 ha biegli określili jako wartość odtworzeniową, która stanowiła sumę wartości rynkowej gruntu, wartości składników roślinnych i wartości składników budowlanych, opisanych w protokole załączonym do operatu. Wartość rynkową gruntu określono stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegli zastosowali procedurę polegająca na utworzeniu zbioru podobnych nieruchomości drogowych o znanych cechach transakcyjnych, który stanowił podstawę wyceny. Odstąpiono od zastosowania wskaźnika aktualizacji cen transakcyjnych, ze względu na ich stabilność. Z tych samych względów brak było podstaw do dopuszczenia, jak tego domagali się skarżący, kolejnego dowodu z opinii biegłego w formie operatu szacunkowego w celu ustalenia wartości omawianej nieruchomości. Wobec tego, że operat zasadnie oceniono jako prawidłowy dopuszczenie takiego dowodu nie mogłoby mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a z pewnością prowadziłoby do zwiększenia kosztów postępowania. Wbrew zarzutom skargi, stwierdzić zatem należy, że organy ustaliły należycie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, stosownie do art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., a organ odwoławczy – także art. 136 K.p.a., czemu dały wyraz w uzasadnieniu swych decyzji, które odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Niezasadne są również zarzuty skarżących co do niepoinformowania ich o zamiarze dokonania aktualizacji operatu szacunkowego przez biegłych. Z akt sprawy wynika, że skierowane do autorów operatu pismo Wojewody z dnia 21 maja 2015 r. z prośbą o rozważenie możliwości potwierdzenia jego aktualności w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n., zostało przesłane do wiadomości profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżących i doręczone mu w dniu 22 maja 2015 r. (k. 6, 8 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 132 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z przepisów tych wynika, że do zapłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną zobowiązany jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Wskazanie w decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, że podmiotem tym jest gmina L., zamiast jej organu wykonawczego, nie daje podstaw do uchylenia tych decyzji. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji innych przepisów postępowania, w tym zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), zasady udzielania informacji (art. 9 K.p.a.), zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), a także zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.