II SA/Lu 623/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca ), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Nr [...] z dnia maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia marca 2006 r. odmawiającą skierowania K. K. do domu pomocy społecznej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż K. K. pismem z dnia lutego 2006 r. złożyła wniosek o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. Prośbę swoją umotywowała brakiem czyjejkolwiek pomocy oraz tym, że nie radzi sobie psychicznie i fizycznie. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że ma jednego syna który jest alkoholikiem i na którego pomoc nie może liczyć. Organ I instancji w odpowiedzi na wniosek przeprowadził odpowiednie postępowanie dowodowe celem stwierdzenia czy zachodzę przesłanki umieszczenia K. K. w domu opieki społecznej. Badając sprawę organ stwierdził, że skarżąca otrzymuje emeryturę z ZUS-u łącznie z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie 639,82 zł miesięcznie, mieszka sama zajmując jednopokojowe mieszkanie w bloku. W trakcie wywiadu środowiskowego podała, że jedyne jej dziecko syn M. K. nie mieszka z nią jednak często ją odwiedza. K. K. ma dwie wnuczki, z których jedna M. K. przebywa za granicą, a druga A. K. jest niepełnoletnia i uczy się. Twierdzi, że nie otrzymuje z ich strony żadnej pomocy, a nawet jej nie chce. Skarżąca po mieszkaniu porusza się samodzielnie, poza nim za pomocą laski. Podczas wywiadu środowiskowego poprzedzającego wydanie decyzji Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zaproponował wnioskodawczyni pomoc w formie usług opiekuńczych świadczonych przez opiekunkę domową. W odpowiedzi K. K. oświadczyła, że oczekuje jedynie umieszczenia w domu pomocy społecznej w S. na stałe, w związku z czym odmawia przyjęcia pomocy w formie usług opiekuńczych, które zaproponował jej pracownik socjalny. Organy wskazały ponadto, że wnioskodawczyni od wielu lat korzysta z pomocy w formie usług opiekuńczych świadczonych przez opiekunkę. W latach 1997 –2000 r. korzystała z usług opiekuńczych przez 21 miesięcy w wymiarze 1 godziny dziennie. W 2000 r. została na swój wniosek decyzją Starosty Ł. z dnia X.2000 r. skierowana do Domu Pomocy Społecznej. Przebywała w nim od do listopada 2000 r. i sama zrezygnowała z dalszego pobytu. W latach 2001-2002 korzystała z usług opiekuńczych, przez cztery miesiące po dwie godziny dziennie i przez cztery miesiące po jednej godzinie dziennie. W grudniu 2002 r. zrezygnowała z usług opiekuńczych przyznanych jej na okres od grudnia 2002 r. do czerwca 2003 r. w wymiarze jednej godziny dziennie z powodu nie wykonywania przez opiekunkę wszystkich czynności, które jej zlecała tj. nie chciała umyć klatki schodowej. Wówczas jak zaznacza organ przyznane usługi opiekuńcze obejmowały: przynoszenie węgla, robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, przygotowywanie posiłków i pomoc w załatwianiu spraw urzędowych. W ocenie organu I instancji wydana decyzja nie narusza prawa i odpowiada stanowi faktycznemu przedmiotowej sprawy. Organy przywołały art. 50 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. , Nr 64, poz. 593 ze zm.) – dalej "ups", zgodnie z którym osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wypełniając ten przepis organizuje usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, do których realizacji zatrudnia opiekunki. Opiekunki świadczą usługi w zakresie m. in. robienia zakupów, sprzątania mieszkania, przygotowywania posiłków, przynoszenia węgla, pomoc w załatwianiu spraw urzędowych, załatwianie wizyt lekarskich oraz pomoc w utrzymaniu higieny osobistej i inne. Organ dodał również, że K. K. jest przewlekle chora i wymaga całodobowej opieki. Od kilku lat cierpi na te same schorzenia i sytuacja ta w ostatnim czasie nie uległa pogorszeniu. Natomiast zgodnie z art. 54 ust. 1 cyt. ustawy osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono powyższy stan, który w ocenie organu skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej skierowania do domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania K. K. podzieliło rozważania organu I instancji i utrzymało decyzję w mocy. Na powyższą decyzję K. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Lublinie. Skarżąca zarzuca organowi naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej i wnosi o uchylenie decyzji SKO i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W ocenie Sądu organ odwoławczy rozpoznając przedmiotową sprawę dopuścił się istotnych uchybień przepisów prawa, których prawną konsekwencją jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy zauważyć, że Kolegium nie wyjaśniło stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem standardów jakie wymagane są w tym zakresie przez przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej "kpa". W myśl art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia spraw mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stan zdrowia skarżącej i jej sytuacja bytowa powinny być wyjaśnione przez organ w stopniu umożliwiającym stwierdzenie, jakie to względy zdecydowały o odmowie skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej. W tym zakresie stosownie do treści art. 77 § 1 kpa – konieczne jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Natomiast zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dla orzekających organów podstawowym dowodem rozstrzygającym o wyniku sprawy jest ocena przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego, opinii dotyczącej sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej oraz zaświadczenia lekarskiego. W ocenie sądu uwadze Kolegium umknęły niedokładności zaświadczenia lekarskiego z dnia 14 marca 2006 r. (k. 191 akt administracyjnych). Przedmiotowe zaświadczenie jako dowód w sprawie powinno jasno i precyzyjnie określać stan zdrowia skarżącej czego, w ocenie sądu nie spełnia. Punkt 4 niniejszego zaświadczenia wskazuje, że skarżąca K. K. wymaga ze względu na stan zdrowia całodobowej opieki, nie odpowiada natomiast na pytanie czy skarżąca wymaga owej opieki stale czy tylko okresowo. W ocenie sądu niniejsza niekompletność przedmiotowego zaświadczenia (formularza) powoduje brak jednoznaczności na temat stanu zdrowia skarżącej. Na podstawie tak sporządzonego zaświadczenia lekarskiego nie można w pełni ocenić stanu zdrowia skarżącej. Ubocznie należy podnieść, że zaświadczenie lekarskie wydane w związku z pierwszym wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej (patrz zaświadczenie lekarskie z dnia września 2000 r., k. 97 akt administracyjnych) nie zawiera powyższych braków, jasno i precyzyjnie odpowiada na pytania określające stan zdrowia skarżącej. Materialno - prawną podstawę wydania decyzji o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej stanowi art. 54 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. , Nr 64, poz. 593 ze zm.) – dalej u.p.s., który stanowi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. A więc organ aby uczynić zadość powyższej regulacji powinien tak przeprowadzić postępowanie dowodowe, aby w sposób jasny i wyczerpujący określić czy osoba ubiegająca się o skierowanie do domu pomocy społecznej spełnia kryteria określone w tym przepisie. Organ przeprowadzając postępowanie dowodowe powinien w szczególności mieć na uwadze przepisy kpa regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej. Organy administracji publicznej z urzędu obowiązane są działać na podstawie prawa (art. 6 kpa) oraz stać na straży praworządności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (patrz wyrok NSA z 26.X.1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2 poz. 98.). Z art. 7 i 77 § 1 kpa wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie oznacza to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Prowadząc postępowanie w sprawie umieszczenia osoby w domu pomocy, organ obowiązany jest ustalić, czy osoba ta może otrzymać konieczną pomoc w miejscu zamieszkania. W przypadku ustalenia, że udzielenie pomocy jest możliwe, ale w rozmiarze niewystarczającym, należy przyjąć zaistnienie przesłanki uprawniającej do umieszczenia w placówce. Na ocenę, czy istnieje możliwość zapewnienia usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie, nie może wpływać fakt, że osobie potrzebującej proponowano usługi, ale ich nie przyjęła, jeżeli okazałoby się, że ten zakres usług opiekuńczych nie jest wystarczający do zaspokojenia codziennych potrzeb życiowych. Jeśli jednak oferowane usługi opiekuńcze mogą pomóc w zaspokajaniu codziennych potrzeb, zaś osoba zainteresowana nie chce z nich korzystać, a jej stan zdrowia nie wskazuje, że wymaga ona stałej całodobowej opieki i pielęgnacji to należy dojść do wniosku, że nie zachodzą przesłanki, które uzasadniały skierowanie do domu pomocy społecznej (patrz: wyrok NSA dnia 11 maja 1999 r., I SA 1901/98, LEX 47402). W ocenie sądu mimo, iż przepisy kpa nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów, to jednak wskazuje się, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. W myśl art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd wyrokuje na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu. Mając na względzie powyższe rozważania, w ocenie sądu organ nie przeprowadził wyczerpującego i nie budzącego wątpliwości postępowania dowodowego naruszając tym przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Skoro organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 kpa, to nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 kpa i w tej sytuacji nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom stawianym przez art. 107 § 3 kpa. Ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze usunie wskazane braki postępowania dowodowego, ustali bezsporny stan faktyczny i w oparciu o uzupełniony, kompletny i nie budzący wątpliwości materiał dowodowy wyda stosowną decyzję. Z tych też względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.