II SA/Lu 623/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], którą organ ten wniósł sprzeciw w sprawie budowy przyłącza cieplnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. L. w P. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 1 marca 2013 r. H. P. (prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "H. P. Nieruchomości") złożył do Starostwa Powiatowego w [...] zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na realizacji przyłącza cieplnego do budynku dawnego kasyna wojskowego przy ul. L. w P. Jako termin rozpoczęcia planowanej budowy inwestor wskazał dzień 15 kwietnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Starosta [...] zobowiązał inwestora do uzupełnienia w terminie 7 dni nieprawidłowości w złożonej dokumentacji poprzez wskazanie we wniosku i w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania wszystkich działek, na których planowane są roboty oraz określenie w oświadczeniu dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Jednocześnie organ wskazał, że niewykonanie nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie spowoduje wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wobec obowiązku określonego w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. H. P. w dniu 18 marca 2013 r. przedłożył kserokopię części oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, kopię skróconego wypisu ze skorowidza działek oraz kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej. Złożona przez inwestora kopia oświadczenia nie zawiera jednak wszystkich nieruchomości objętych zgłoszeniem. Wskazano w nim bowiem jedynie działkę nr [...], zaś z załączonego do zgłoszenia projektu budowlanego wynika, iż planowana inwestycja obejmuje także działkę nr [...]. Organ podniósł ponadto, że inwestor w dalszym ciągu nie wskazał prawidłowego tytułu, z jakiego wynika jego prawo do dysponowania nieruchomościami objętymi przedmiotowym zamierzeniem, jak również nie wskazał dokumentów potwierdzających to prawo. Wyjaśnił, że ze złożonej kopii wypisu za skorowidza działek wynika, iż działka nr [...] stanowi współwłasność inwestora oraz Z. P., która nie została jednak wskazana w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że inwestor nie dopełnił nałożonego na niego obowiązku w wyznaczonym terminie. W odwołaniu od powyższej decyzji H. P. zarzucił jej "odstąpienie od obowiązujących przepisów prawa poprzez samowolne oraz błędne rozszerzenie interpretacji art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Inwestor podkreślił, że działka nr [...] jest przedmiotem współwłasności łącznej jego oraz jego małżonki Z. P. Jego zdaniem bezzasadne jest zatem żądanie Starosty [...] złożenia przez Z. P. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołujący wskazał również, że załączona do zgłoszenia mapa do celów projektowych zawiera wymagane oświadczenie oraz zgodę na realizację prac budowlanych, udzieloną przez Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o., we władaniu którego znajduje się działka nr [...]. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił przekonanie organu I instancji, że ze złożonego przez H. P. planu sytuacyjnego wynika, iż przyłącze ciepłownicze objęte zgłoszeniem zostało zaplanowane na działkach nr [...] i [...]. Przedmiotowe zgłoszenie oraz załączone do niego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymieniały jednak wyłącznie działkę nr [...]. Zatem słusznym – w ocenie Wojewody – było zobowiązanie inwestora przez Starostę postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji. Organ odwoławczy przychylił się również do stanowiska, iż dokumenty złożone przez H. P. w wykonaniu powyższego obowiązku, nie czynią mu zadość. Wskazał, że zgłoszenie w części identyfikującej inwestycję nie zostało uzupełnione o działkę nr [...], a w aktach sprawy nadal brakuje oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, dotyczącego działki nr [...], wystawionego i podpisanego przez inwestora oraz informującego, kto jest właścicielem tej działki i jakie dokumenty potwierdzają uprawnienia inwestora. W tej sytuacji wydanie decyzji o sprzeciwie organ II instancji uznał za uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że przekonanie skarżącego, jakoby organ I instancji oczekiwał złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez Z. P., jest błędne. Organ II instancji wyjaśnił, że w świetle art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek złożenia takiego oświadczenia spoczywa jedynie na inwestorze. Oświadczenie złożone przez odwołującego winno jednak wskazywać Z. P. jako współwłaścicielkę działki nr [...] oraz zawierać informację o jej zgodzie na przedmiotową inwestycję. H. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż organ I instancji bezzasadnie żądał w niniejszej sprawie złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr [...] przez jej współwłaścicielkę – żonę skarżącego Z. P. Podkreślił, że przedmiotowa działka stanowi współwłasność majątku małżeńskiego. Każdy z małżonków może natomiast samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym, chyba, że przepisy Kodeksu rodzinnego stanowią inaczej. Wykonywanie zarządu – jak stwierdził skarżący – obejmuje czynności, które dotyczą przedmiotów majątkowych należących do majątku wspólnego, w tym czynności zmierzające do zachowania tego majątku. Skarżący ponownie wskazał również, że złożona przez niego mapa do celów projektowych zawiera oświadczenie wyrażające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodę na realizację prac budowlanych, udzieloną przez Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o., we władaniu którego znajduje się wymieniona w decyzji działka nr [...]. Zdaniem H. P. oświadczenie to spełnia wymogi przewidziane dla tego rodzaju czynności i jest skuteczne, niezależnie od tego, że nie zostało złożone na "jedynie słusznym druku". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., którą organ ten wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez H. P. zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na budowie przyłącza cieplnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. L. w P. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej jako "Pr. bud." realizacja inwestycji w postaci budowy przyłącza cieplnego nie wymaga uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca w art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. dla tego rodzaju inwestycji zastrzegł jednak konieczność dokonania przez inwestora, przez przystąpieniem do jej realizacji, zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Pr. bud. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu 1 marca 2013 r. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na budowie przyłącza cieplnego do budynku dawnego kasyna wojskowego przy ul. L. w P. Do zgłoszenia tego skarżący załączył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazał, że dotyczy ono działki nr [...], a jego uprawnienia wobec tej nieruchomości wynikają z tytułu własności (k. 4 akt adm. I inst.). Ponadto wśród załączników przedmiotowego zgłoszenia znalazł się projekt budowlany wykonawczy oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa, na której widnieje oświadczenie Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. w P. z dnia 28 lutego 2013 r., iż wyraża on zgodę na realizację kanału ciepłowniczego według załączonego schematu. Po dokonaniu analizy złożonej przez inwestora dokumentacji organ I instancji doszedł do wniosku że zawiera ona nieprawidłowości. Zastrzeżenia organu wzbudziła treść złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które – jak stwierdził Starosta – nie wskazywało wszystkich działek objętych przedmiotowym zamierzeniem oraz nie określało dokumentów potwierdzających uprawnienie inwestora do dysponowania terenem inwestycji. W konsekwencji organ zobowiązał inwestora do usunięcia tych nieprawidłowości, a następnie – uznając, że inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku zgodnie z treścią wydanego w tym przedmiocie postanowienia – wniósł w drodze decyzji sprzeciw wobec przedmiotowego zamierzenia budowlanego. W ocenie Sądu wydane przez organ I instancji postanowienie z dnia [...] marca 2013 r., jak również będącą jego następstwem decyzję o sprzeciwie z dnia [...] marca 2013 r., uznać należy za prawidłowe. Tym samym za zasadne uznać należy utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy. W pierwszej kolejności należy wskazać, co pozostaje poza sporem, że roboty budowlane związane z realizacją będącego przedmiotem sprawy przyłącza cieplnego obejmować będą działki nr [...] oraz [...] przy ul. L. w P. Okoliczność tę potwierdza zresztą złożona przez skarżącego wraz ze zgłoszeniem mapa sytuacyjno-wysokościowa. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że inwestor winien do zgłoszenia załączyć oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane zarówno działką [...], jak i działką [...]. Tymczasem oświadczenie inwestora złożone w tym przedmiocie odnosiło się jedynie do działki nr [...], a jego brak w zakresie wskazania działki nr [...] nie został przez skarżącego uzupełniony pomimo doręczenia mu postanowienia nakładającego taki obowiązek (ponownie złożone przez niego oświadczenie również nie wskazywało tej ostatniej działki). Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż obowiązku inwestora w zakresie złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane również działką [...] nie wyłączał fakt, iż w przedłożonej przez niego dokumentacji znajdowała się zgoda na realizację przedmiotowego kanału ciepłowniczego, udzielona przez Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. w P., we władaniu której – jak wyjaśnił skarżący – pozostaje działka nr [...]. Zgoda ta, jakkolwiek konieczna wobec braku tytułu prawnego skarżącego do tej działki, mogła stanowić jedynie potwierdzenie uprawnienia inwestora do dysponowania nią na cele budowlane. Sama w sobie nie mogła być natomiast utożsamiana z oświadczeniem inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro w niniejszej sprawie w roli inwestora [...] Sp. z o.o. w P. nie występuje. Ponadto złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może zostać zastąpione złożeniem przez inwestora dokumentów potwierdzających prawo do nieruchomości (por. A. Ostrowska [w:] A. Gliniecki (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, s. 301). Niemniej jednak należy w tym miejscu zauważyć, że z akt sprawy nie wynika, by [...] Sp. z o.o. w P. posiadała tytuł prawny do działki nr [...]. W ocenie Sądu organ I instancji zasadnie stwierdził również, że skarżący H. P. w złożonym oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczącym działki nr [...], nieprawidłowo podał tytuł prawny, z którego wynika jego uprawnienie do dysponowania tą działką. Skarżący w oświadczeniu tym zakreślił bowiem, iż jego prawo do przedmiotowej nieruchomości wynika z tytułu własności, co wskazywałoby, iż jest on jedynym właścicielem tego gruntu. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu ze skorowidza działek, jak również z treści skargi oraz pism skarżącego składanych w toku postępowania administracyjnego wynika jednak, że działka nr [...] jest przedmiotem współwłasności łącznej małżonków H. P. i Z. P. Wobec tego skarżący w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie dotyczącym działki nr [...], winien powołać się na tytuł prawny w postaci współwłasności łącznej jego i jego małżonki. Skarżący błędnie natomiast zrozumiał treść obowiązku nałożonego na niego postanowieniem organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. przyjmując, że obejmuje on złożenie oświadczenia Z. P. o prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Z treści tego postanowienia obowiązek taki jednak nie wynikał, a ponadto nie mógłby zostać nałożony, skoro oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. zobowiązany jest złożyć jedynie inwestor. Niemniej jednak należy zaznaczyć, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane może zostać przez organ zakwestionowane, a w takiej sytuacji ciężar dowodu w zakresie wykazania istnienia uprawnienia, będącego przedmiotem tego oświadczenia, spoczywa na inwestorze (por. A. Ostrowska [w:] A. Gliniecki (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, s. 298). W praktyce organ może np. zażądać od inwestora, będącego współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, zgody drugiego współwłaściciela, jeżeli jej istnienie budzi wątpliwości, a charakter inwestycji czyni koniecznym uzyskanie przez inwestora takiej zgody, by mógł on dysponować nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższych okoliczności należy stwierdzić, że organy obu instancji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, iż koniecznym było uzupełnienie przez H. P. jego zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Podzielić należy również stanowisko organów, że przedmiotowe zgłoszenie nie zostało przez skarżącego w sposób prawidłowy uzupełnione, pomimo upływu wyznaczonego dla tej czynności postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. terminu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Pr. bud. organ I instancji był zatem nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wniesienia sprzeciwu wobec przedmiotowego zgłoszenia. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.