II SA/Lu 623/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. S.-K. i T. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w [...] gmina [...]. II. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżących A. S.-K. i T. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2019 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w L. wpłynęła skarga T. K. i A. S. na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U. ([...]), w części dotyczącej działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gmina U.. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili przekroczenie władztwa planistycznego przejawiające się w naruszeniu przepisów regulujących zasady kształtowania ładu przestrzennego w gminie oraz zakres dopuszczalnej ingerencji w sferę przysługujących osobom trzecim praw rzeczowych, w szczególności naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w związku z art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez: - naruszenie interesu prawnego skarżących, polegające w szczególności na nieuwzględnieniu gwarancji ochrony własności przy określaniu zasad kształtowania ładu przestrzennego; naruszenie zasady proporcjonalności przy ustalaniu zakresu potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości; 2) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. Ponadto zwrócili się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności przedstawili argumenty mające na celu wykazanie, iż posiadają w niniejszej sprawie legitymację skargową. W tym kontekście podnieśli, że zaskarżona uchwała – obejmując swoim zakresem obszar nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w miejscowości K., stanowiącej własność skarżących – przeznaczyła część tej nieruchomości pod drogę dojazdową oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] (g). Skarżący całkowicie utracili wobec tego możliwość wykorzystania wskazanej części ich działki zgodnie z dotychczasowym sposobem jej zagospodarowania. Jednocześnie w znacznym stopniu została im ograniczona możliwość zagospodarowania pozostałej części ww. działki, mieszczącej się w granicach jednostki planistycznej o symbolu [...] (tereny zabudowy rekreacji indywidualnej). Zaskarżona uchwała wpływa zatem ujemnie na potencjał inwestycyjny oraz perspektywy dalszego obrotu przedmiotową nieruchomością. W ocenie skarżących, wprowadzone ograniczenia rzutują również na jej wartość. Tym samym zaskarżona uchwała oddziałuje na treść uprawnień wynikających z przysługującego skarżącym prawa własności, a wręcz stanowi przejaw daleko posuniętej ingerencji organu stanowiącego gminy w sferę tych praw, przez co narusza dyspozycję art. 140 Kodeksu cywilnego. Rozwijając zarzut wskazujący na naruszenie przez Radę Gminy zasady proporcjonalności, skarżący podnieśli, że na tle aktualnego podziału ewidencyjnego w miejscowości K., na obszarze jednostek planistycznych [...] oraz [...], wszystkie nieruchomości posiadają zagwarantowany bezpośredni lub pośredni (poprzez drogi wewnętrzne) dostęp do dróg publicznych. Realizacja odcinka drogi przez obszar działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...], nie jest zatem uzasadniona potrzebą zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości sąsiednich. Tymczasem jednym z wykładników dopuszczalności wprowadzenia ograniczenia w sferze prawa własności jest jego niezbędność dla realizacji celu publicznego. Przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym pod drogę powinno być zatem uzasadnione koniecznością zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej lub prawidłowego dostępu do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy U. (reprezentujący Gminę U. w niniejszym postępowaniu sądowym) wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wyjaśnił, że stanowisko Gminy U. w przedmiotowej sprawie zostało przedstawione w uchwale nr [...] Rady Gminy z dnia [...] września 2019 r., podjętej w odpowiedzi na złożone przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W akcie tym Rada Gminy stwierdziła, że nie dopatrzyła się błędów w procedurze stanowienia prawa miejscowego przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U.. W konsekwencji Rada Gminy nie znalazła też podstaw do dokonania zmian w uchwalonym planie miejscowym. Wójt Gminy dodał, że skarżący w sposób ogólny sformułowali zarzut naruszenia wskazanych przepisów, nie precyzując przy tym, jakich czynności lub zaniechań dopuściła się Rada Gminy w procesie prowadzącym do ustalenia projektu planu oraz jego uchwalenia. Kwestia dokonania przez Radę Gminy zmiany przeznaczenia nieruchomości w nowym planie miejscowym, samo w sobie nie stanowi natomiast naruszenia prawa i przekroczenia jej uprawnień do kształtowania ładu urbanistycznego. Organ podkreślił, ze skarżący, na etapie przygotowywania projektu planu, mieli zapewnioną możliwość zapoznania się z projektowanym statusem ich działki oraz zgłoszenia własnych propozycji. Skarżący nie skorzystali jednak z przysługującego im prawa i nie wnieśli uwag do projektu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości K., została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić na wstępie należy, że ze względu na datę podjęcia przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały nr [...], która to data (28 października 2011 r.) poprzedza datę wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), Sąd zobowiązany jest stosować w niniejszym postępowaniu przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 101 ustawy z dnia marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") w brzmieniu sprzed wejścia w życie powołanej nowelizacji, co wynika wprost z dyspozycji przepisu przejściowego zawartego w jej art. 17 ust. 2. Okoliczność ta ma natomiast istotne znaczenie w kontekście oceny dopuszczalności skargi, do przeprowadzenia której Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności. Art. 101 ust. 1 u.s.g. w ówczesnym brzmieniu przewidywał, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do poprzedzającej ww. nowelizację treści art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skargę na uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (stanowiącego akt prawa miejscowego – art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) wnosi się do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że skarżący – zgodnie z wymogiem przewidzianym w art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed [...] czerwca 2017 r. – poprzedzili skargę skierowaniem do Rady Gminy w dniu [...] września 2019 r. (data wpływu - k. 4 akt adm.) wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę w zakresie odnoszącym się do działki nr ewid. [...] w miejscowości K.. Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na to wezwanie organ udzielił skarżącym przed upływem 60 dni od daty jego złożenia, tj. w dniu [...] października 2019 r. (potwierdzenia odbioru – k. 12-13 akt adm.), doręczając im uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie nieuwzględnienia złożonego przez skarżących wezwania. Wobec powyższego od dnia [...] października 2019 r. rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do złożenia przez skarżących skargi na kwestionowaną uchwałę z dnia [...] października 2011 r. Z akt sprawy wynika, że skarga T. K. i A. S. wpłynęła do Urzędu Gminy U. w dniu [...] października 2019 r. (prezentata – k. 3 akt sądowych), wobec czego zachowanie terminu do jej wniesienia nie budzi żadnych wątpliwości. W okolicznościach niniejszej sprawy zastrzeżeń nie budzi również legitymacja skargowa T. K. i A. S.. Wyjasnić trzeba, że prowołany wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. (również w aktualnym brzmieniu) dopuszczalność skargi na uchwałę organu gminy dodatkowo uzależnia od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi – stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że kwestionowana uchwała Rady Gminy z dnia [...] października 2011 r. w zaskarżonej części dotyczącej działki nr ewid. [...] w miejscowości K., oddziałuje na sytuację prawną skarżących, skoro są oni właścicielami tej nieruchomości, zaś powyższy akt dokonał w istotnym stopniu zmiany jej wcześniejszego przeznaczenia, wyznaczając w jej obrębie drogę dojazdową o symbolu [...](g). Uznać więc należy, że zaskarżoną uchwałą naruszono interes prawny skarżących mający swe źródło w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisach prawa cywilnego o ochronie własności (art. 140 oraz art. 222 i nast. k.c.). Stwierdzenie powyższej okoliczności otwiera drogę do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego aktu. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W literaturze przyjmuje się, że pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" należy interpretować w kontekście zarówno art. 1 ust. 1, jak i art. 1 ust. 2, jako wartości merytoryczne i wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, str. 266). W świetle tych przepisów jedną z najważniejszych zasad, jaką musi uwzględnić organ gminy uchwalając akt planistyczny, jest ochrona prawa własności. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, jak również art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak zgodnie, że władztwo planistyczne gminy w stosunku do prawa własności jest ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, czyli wyważania interesu ogólnego (społecznego) i indywidualnego oraz zasady równości (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 923/10, LEX nr 753697). Interes publiczny nie ma bowiem na gruncie przepisów u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15, LEX nr 2169042). Zasada proporcjonalności z jednej strony stawia zatem przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę praw i wolności jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, OTK 1999/1/2). Należy zatem uznać, iż autonomiczność decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenu przyznana gminie z mocy art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. nie może pozostawać w oderwaniu od racjonalnego działania gminy, sprowadzającego się do przyjmowania optymalnych rozwiązań mających na celu z jednej strony dbałość o jej rozwój, z drugiej zaś poszanowanie praw właścicieli poszczególnych nieruchomości – zgodnie z wymogiem określonym w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. W ocenie Sądu zarzut strony skarżącej wskazujący na naruszenie przez Radę Gminy konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz wyrażonej w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. zasady poszanowania prawa własności, poprzez ingerencję w prywatną własność skarżących w zakresie usytuowania drogi o symbolu [...] w obrębie działki nr ewid. [...] w miejscowości K., należy uznać za zasadny. Organ gminy nie uzasadnił bowiem w niezbędnym stopniu konieczności tej ingerencji. Z część graficznej zaskarżonej uchwały wynika, że sporna droga została wytyczona w taki sposób, iż w znacznym stopniu ogranicza ona ich uprawnienia jako właścicieli ww. nieruchomości. Działka ta została w znacznej części uszczuplona na rzecz planowanej inwestycji. W wyniku wytyczenia linii zabudowy wzdłuż planowanej drogi zostały również ograniczone możliwości zabudowy pozostałej części posesji skarżących. Jednocześnie organ gminy w żaden sposób nie wykazał konieczności realizacji spornej inwestycji we wskazanym miejscu. W szczególności nie zostało wykazane, jakoby sporna droga była niezbędna dla zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej działek sąsiednich. Analiza części graficznej zaskarżonej uchwały w obrębie obszarów obejmujących teren spornej drogi ([...]) przeczy takiemu założeniu, potwierdzając natomiast stanowisko skarżących, że działki ewidencyjne leżące na tych obszarach mają zapewniony – pośredni lub bezpośredni – dostęp do drogi publicznej. W związku z powyższym lakoniczny argument Rady Gminy przywołany w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] września 2017 r. (podjętej w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) oraz podtrzymany w odpowiedzi na skargę, iż organ ten dysponował władztwem planistycznym przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały, nie daje podstaw do akceptacji przyjętego w tym akcie sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących, który to sposób w znacznym stopniu ogranicza ich uprawnienia właścicielskie. Władztwo planistyczne nie oznacza bowiem dowolności w określeniu przeznaczenia danej nieruchomości, zaś wszelkie przejawy ograniczenia w akcie planistycznym prawa własności musza mieć charakter niezbędny dla interesu ogólnego. Niezbędność wytyczenia w obrębie działki skarżących drogi dojazdowej [...] nie została natomiast w niniejszej sprawie wykazana. Podkreślić przy tym trzeba, że z zachowania tego wymogu nie zwalniał organu gminy brak czynnego uczestnictwa skarżących w procedurze planistycznej. Z przepisów u.p.z.p., w tym także z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie wynika bowiem, aby brak aktywności właściciela nieruchomości objętej projektem planu i niezłożenie przezeń uwag do projektu, pozbawiały go możliwości wykazania naruszenia ustaleniami planu jego interesu prawnego oraz wykazania, że naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1155/17, LEX nr 2655916). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II sentencji wyroku orzeczenie o kosztach postępowania (obejmujących uiszczony solidarnie wpis od skargi w wysokości 300 zł), znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.