II SA/Lu 627/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi I. S. i T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] wstrzymał rozbudowę sklepu I. i T. S., a następnie decyzją z dnia [...] nakazał rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy sklepu. W wyniku wniesienia odwołania od ww. decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego została poddana kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 425/08 uchylił zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WINB decyzją z dnia [....], Nr [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie o wstrzymaniu rozbudowy sklepu w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tym samym dniu wydał także decyzję o uchyleniu decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia [...] nakazującej ówczesnemu właścicielowi sklepu – S. S. – dokonać rozbiórki samowolnie wykonanych ścian dobudowy (odwołanie inwestora z dnia 11 grudnia 1990 r. od ww. decyzji Burmistrza nie zostało rozpatrzone) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...] odstąpił od wydania nakazu rozbiórki rozbudowanej części sklepu spożywczego o konstrukcji murowano-drewnianej usytuowanej na działce nr 340/7 przy ul. 1 –go Maja w N. będącej własnością I. i T. S. Analizując po raz kolejny już zebrany materiał dowodowy przedmiotowej sprawy: rzut przyziemia sklepu przedłożony przez I. i T. S.i wykonany przez arch. T. B. rzut przyziemia sklepu z 1976 r., projekt zagospodarowania działki z 1998 r. pod rozbudowę sklepu (załącznik do pozwolenia na budowę z dnia 27 mara 1998 r.), organ ustalił, jak postępowały prace przy rozbudowie samowolnie rozbudowanego sklepu. Rozbudowa sklepu dokonana po 1998 r., a według M. W. w latach 1999-2000, polegała na dobudowie dwóch magazynów i pomieszczenia wc z przedsionkiem oraz powiększeniu sali sprzedaży poprzez, likwidację wiatrołapu i łącznika – wiaty o konstrukcji drewnianej oraz wykonaniu innych prac budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że odbudowa, nadbudowa, rozbudowa obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 3 pkt 6 i art. 29 prawa budowlanego. W związku z faktem, że ujawniły się nowe dowody w sprawie rozbudowy sklepu na działce nr 340/7 w N., bowiem I. i T. S. przedstawili WINB pozwolenie na budowę – dokończenie budowy sklepu z dnia [...] wydane przez Burmistrza Miasta N., a ponadto decyzje nakazujące rozbiórkę z dnia [...] Burmistrza Gminy i Miasta N. oraz z dnia [...] PINB zostały wycofane z obrotu prawnego, organ I instancji odstąpił od wydania nakazu rozbiórki sklepu. A. i M. W. wnieśli odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] żądając jej uchylenia i zarzucając organowi, że nie zbadał rzetelnie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie) uchylił powyższą decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że uwzględnił odwołanie A. i M. W. z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez nienależyte ustalenie stanu faktycznego. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oznacza, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, celem ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ I instancji w takim przypadku ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie i ją rozstrzygnąć. W omawianej sprawie natomiast PINB mimo ponownego rozpatrywania sprawy, nie podjął żadnych czynności i nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, opierając swoje rozstrzygnięcie na aktach sprawy zebranych przed wydaniem uchylonych przez organ odwoławczy decyzji. Organ I instancji nie ustalił bowiem, jakich części rozbudowy sklepu dotyczy rozbudowa, o której mowa w decyzji z dnia 28 listopada 1990 r. nakazującej S. S. (poprzednikowi prawnemu skarżących) rozbiórkę oraz czego dotyczy decyzja z dnia [...] wydana przez Urząd Miejski w N. (czy dotyczy rozbudowy czy budowy przedmiotowego sklepu), a w szczególności organ nie ustalił, czy i jakie części rozbudowy zostały wykonane w latach 1999-2000 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] złożyli I. i T. S. zarzucając zaskarżonej decyzji błędną wykładnię przepisów art. 7 i 77 w zw. z art. 138 kpa, polegającą na uznaniu, że wskazana decyzja PINB wydana została z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego przez nienależyte ustalenie stanu faktycznego. Skarżący wskazali, że ustalenia PINB były prawidłowe, bowiem organ rozpatrując sprawę konsekwentnie przyznawał pierwszeństwo dowodom w postaci dokumentów przed dowodami z zeznań świadków, co jest uzasadnione m.in. tym, iż sprawa rozpoczęła się niemal 30 lat temu. Ponadto skarżący wskazali, że art. 77 kpa uprawnia, a nie obliguje organ prowadzący postępowanie do przeprowadzenia z urzędu lub na wniosek strony przesłuchań nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem postępowania. Stwierdzenie organu odwoławczego, że PINB nie ustalił jakich części rozbudowy sklepu dotyczy rozbudowa, o której mowa w decyzji z dnia [...] i czego dotyczy decyzja z dnia [...], jest sprzeczne z ustaleniami WINB wskazanymi w decyzji z dnia [...], Nr [...]. Z decyzji tej jednoznacznie wynika, że WINB dokonał kwalifikacji treści wskazanych pism oraz na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego dokonał uchylenia decyzji PINB z dnia [...] nakazującej rozbiórkę rozbudowy sklepu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego uprawniony jest w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skargi na tę decyzję nie można uznać za zasadną. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja kasacyjna Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylająca decyzję PINB z dnia [...], w której organ odstąpił od wydania nakazu rozbiórki sklepu Państwa S. i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż kwestionowana decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Stosownie bowiem do regulacji zawartej w tym artykule przesłanką wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest konieczność przeprowadzenia, przed rozstrzygnięciem sprawy postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy w omawianej sprawie w sposób konkretny przedstawił uchybienia organu I instancji i należycie je uzasadnił. Słusznie wskazał WINB w zaskarżonej decyzji, iż konieczne wyjaśnienie kwestii mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie zostało przez organ I instancji dokonane. Przede wszystkim PINB nie wyjaśnił rzeczywiście jaki charakter ma decyzja Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia [...], bowiem z sentencji decyzji, ani z jej uzasadnienia nie wynika, rozbiórki jakich części sklepu ówczesny właściciel nieruchomości powinien dokonać. Poza tym stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] Burmistrza N. "w sprawie wykonania robót" – "dokończenie budowy sklepu" stanowi pozwolenie na budowę przedmiotowego sklepu, jest interpretacją zbyt dowolną zwłaszcza, że nie popartą żadnymi innymi dowodami. Istotną kwestią przedmiotowej sprawy jest też fakt, iż decyzja ta pochodzi z 1992 r., zaś dwa lata wcześniej została wydana decyzja o nakazie rozbiórki części przedmiotowego sklepu, a prace nad rozbudową sklepu trwały także w latach 1999 - 2000 r. W związku z tym zachodzi tu pewnego rodzaju niekonsekwencja organu I instancji, która budzi wątpliwości, co do tego, czy faktycznie dokument z 1992 r. stanowi "pozwolenie na budowę". Przede wszystkim trzeba jednak wskazać, że wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie ujawniły się żadne nowe dowody w sprawie rozbudowy sklepu, gdyż wspomniana decyzja Burmistrza N. z dnia [...] była już dołączona do pisma skarżących z dnia 9 lipca 2007 r. (k.130 akt adm. I instan.), a jeszcze wcześniej została omówiona w uzasadnieniu postanowienia PINB z dnia [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy samowolnej rozbudowie sklepu (k.103 akt adm. I instan.). Rozstrzygnięcia organu I instancji nie uzasadnia także fakt "wycofania z obrotu prawnego" decyzji o nakazie rozbiórki z [...] i z dnia [....]. Decyzje te zostały wprawdzie uchylone przez organ odwoławczy, jednakże z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Okoliczności wskazane do wyjaśnienia przez organ odwoławczy są istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Do tego organ ten nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko postępowanie uzupełniające postępowanie dowodowe. Ponadto organ odwoławczy może wydać decyzję określoną w art. 138 § 2 kpa, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas , gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego (por wyroki WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2001 r. IV SA 208/99, LEX nr 54745 oraz z dnia 14 grudnia 2005 r., I SA/Wa 237/05, nr LEX nr 189833). Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji – jak trafnie to wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, po poprzednim uchyleniu przez ten organ decyzją z dnia [...] decyzji o nakazie rozbiórki z dnia [...]. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Dodatkowo należy wskazać, że z treści decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika, czy dotyczy ona również postępowania, w którym wydana została decyzja z dnia [...], także uchylona przez WINB odrębną decyzją z dnia [...]. Ubocznie należy zauważyć, że sentencja organu I instancji "odstępuję od wydania nakazu rozbiórki" jest nieprawidłowa. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien uwzględnić powyższą uwagę, bowiem przepisy prawa budowlanego nie przewidują takiej formy zakończenia postępowania. W świetle powyższych rozważań, mając na uwadze, iż postępowanie organu I instancji było wadliwie przeprowadzone, a w zasadzie nie było go wcale, zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem działając, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd podzielając stanowisko organu II instancji skargę oddalił.