II SA/Lu 627/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi G. R. i W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. podjętą przez Burmistrza P. na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalono dla G. i W. małżonków R. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. A., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że Rada Miejska uchwałą nr [...] z dnia [...] r. zatwierdziła zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego miasta (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 23 kwietnia 2008 r. Nr 45, poz. 1405). Mocą tego planu ustalono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako 1 MN - teren zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej, infrastruktury technicznej, zabudowy gospodarczej, garażowej, zieleni urządzonej i użytkowej oraz terenowych obiektów sportu i rekreacji. W § 29 pkt 2 lit. b tej uchwały, określono 25 % stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 6 marca 2002 r. Nr 15, poz. 441), który obowiązywał do dnia 24 maja 2008 r., nieruchomość ta oznaczona była symbolem RP1 - tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy. Zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zaś w dniu [...] r. umową sprzedaży (Rep. A Nr [...]). Z treści aktu notarialnego wynikało, że przedmiotowa działka stanowiła grunt orny niezabudowany. Dalej organ powołując się na operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego Lucyny Ł. z dnia [...] r. (zaktualizowany w dniu [...] r.) ustalił, że wzrost wartości nieruchomości wywołany zmianą planu miejscowego wyniósł [...] zł, co przy zastosowaniu 25% stawki daje kwotę [...] zł jako opłatę planistyczną. Organ administracji wskazał nadto, iż przeznaczenie działki przed zmianą planu wynika z analizy kolorowych map stanowiących część graficzną uchwały z dnia [...] r., z których jednoznacznie i obrazowo wynika, iż działka nr [...] położona jest w obszarze RP 1 oznaczonym na rysunku dodatkowo kolorem żółtym. Natomiast wyznaczony ciemniejszym kolorem obszar oznaczony M 3, na który wskazywała strona nie obejmuje działki nr [...]. W odwołaniu od decyzji G. i W. małż. R. zanegowali pogląd organu, że według "starego" planu zbyta działka położona była na terenach oznaczonych symbolem RP 1. Ich zdaniem działka ta położona była na terenie oznaczonym symbolem M 3 (mieszkaniówka). Z tych względów brak było podstaw do ustalenia im opłaty planistycznej. Nadto odwołujący nie zgodzili się ze sporządzonym w sprawie operatem wskazując, że został sporządzony tendencyjnie i na korzyść zleceniodawcy, czyli Urzędu Miejskiego w P. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podzielając ustalenia faktyczne i pogląd prawny tego organu. Kolegium nie podzieliło bowiem argumentacji, że przeznaczenie terenu nie uległo zmianie, a to z uwagi na zapisy obydwu planów. W tym zakresie organ podniósł, że wbrew twierdzeniom strony przedmiotowa działka przed zmianą planu przeznaczona była pod teren rolny z dopuszczeniem zabudowy ([...]). Wynika to zarówno z części graficznej planu z dnia [...] r., jak również z analizy części opisowej i graficznej planu miejscowego z dnia [...] r. oraz części opisowej i graficznej planu z dnia [...] r. W planie z 1988 r. przedmiotowa działka przeznaczona została pod pola uprawne i rozproszoną zabudowę zagrodową ([...]). Planem z 28 maja 1998 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...], tj. działki nr [...] (zmiana objęła również działki nr [...], [...], [...] i [...]). Mianowicie teren działki nr [...] przeznaczony został pod zabudowę jednorodzinną z możliwością postawienia budynku gospodarczego ([...]). Zmiana nie objęta natomiast działki nr [...]. W planie z 2001 r. przeznaczenie działki oznaczone zostało jako [...] - teren rolny z dopuszczeniem zabudowy, natomiast działki sąsiedniej, której przeznaczenie zostało zmienione planem z 1998 r., jako M 3-teren zabudowy jednorodzinnej. Nadto Kolegium podniosło, że potwierdzeniem przeznaczenia działki nr [...]w planie z 2001 r. pod teren RP 1 jest również wniosek z dnia [...] r. złożony przez odwołujących o zmianę przeznaczenia przedmiotowej działki z rolniczego na budowlane. W treści tego wniosku wskazali, iż o zmianę przeznaczenia działki zabiegają bezskutecznie od 1999 r. Zmiana przeznaczenia działki z rolniczego na budowlane nastąpiła dopiero na skutek planu z 2008 r. Tym samym za bezzasadne uznało Kolegium twierdzenia odwołujących jakoby działka nr [...] przed zmianą planu z dnia 15 lutego 2008 r. przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową (M 3). Oceniając natomiast sporządzony w sprawie operat Kolegium uznało, iż odpowiada on obowiązującym przepisom prawa. W skardze do sądu administracyjnego G. i W. małż. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podnieśli, że stan sprawy nie został dokładnie ustalony. W ich ocenie działka nr [...]wg. mapy załączonej do planu z 2001 r. oznaczona jest symbolem M 3 – teren budownictwa mieszkaniowego. Ponadto zdaniem skarżących, sporządzony operat jest nieprawidłowy, poprzez to, że zaniżył wartość ich działki, co miało wpływ na wysokość opłaty planistycznej. Zakwestionowali także termin wydania pierwszej decyzji z dnia [...] r. W tym zakresie wskazali, iż zarówno art. 35 k.p.a., jak i art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje organ do bezzwłocznego ustalenia opłaty planistycznej. Dodali także, że nie zostali wezwani do zapoznania się z dodatkowymi wyjaśnieniami oraz wykazem złożonym przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzającego operat w sprawie. Ich zdaniem, o budowlanym charakterze ich działki świadczy także mapa planu z 1998 r., która na środku ich działki zawiera zapis dotyczący przeznaczenia - J1 76MNJ. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Zdaniem sądu administracyjnego, trafnie w oparciu o należycie zebrany i rozważony materiał dowodowy organy administracji dopatrzyły się wzrostu wartości zbytego przez skarżących prawa własności nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], o pow. [...] ha, wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przystępując do szczegółowych rozważań należy rozpocząć od wskazania, iż w myśl art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą", jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przytoczony przepis regulując kwestię partycypacji gminy w dochodzie, jaki przynosi sprzedaż nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym przewiduje zatem prawo i obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty na osoby, które w dacie wejścia w życie planu lub jego zmiany były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyły. W myśl z kolei art. 37 ust. 1 i 11 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zatem w przypadku ciągłości obowiązywania planów miejscowych, co dotyczy niniejszej sprawy, dla ustalenia przesłanek do pobrania opłaty planistycznej niezbędne jest porównanie przeznaczenia nieruchomości wg planu obowiązującego przed zmianą oraz przeznaczenia nieruchomości wg planu obecnie obowiązującego, pod rządami którego nastąpiło zbycie nieruchomości. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych ustawa odsyła natomiast do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Reasumując warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, a to: 1) wzrostu wartości nieruchomości pozostającym w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego (art. 36 ust. 4 ustawy) oraz 2) zbycia takiej nieruchomości przed upływem pięciu lat od wejścia w życie takiego planu (art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy). Analiza przedłożonego Sądowi materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje na to, iż wymienione przesłanki w przedmiotowej sprawie zaistniały, co w konsekwencji obligowało organ pierwszej instancji do wymierzenia przedmiotowej opłaty. Bezsporne w sprawie jest, że teren zbytej przez skarżących działki został objęty ustaleniami planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Poza sporem jest także, że zgodnie z rysunkiem planu stanowiącym załącznik do tej uchwały zbyta przez skarżących działka nr [...] mieściła się w jednostce oznaczonej w planie symbolem 1 MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (patrz załącznik nr 17 do ww. uchwały k. 9 akt adm.). Sporne między stronami było natomiast przeznaczenie działki nr [...]przed wejściem w życie zmiany planu wprowadzonej przywołaną wyżej uchwałą. Mianowicie zdaniem organów teren ten określony był jako teren rolny z dopuszczeniem zabudowy (RP 1). Natomiast zdaniem skarżących teren ten był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową (M 3). Mając na uwadze tak zakreśloną kwestię sporną, zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że działka ta przed zmianą planu w całości mieściła się w obszarze oznaczonym w planie symbolem RP 1, określonym jako tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy. Odmienne stanowisko skarżących w tej kwestii pozbawione jest jakichkolwiek podstaw. Wskazuje na to analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji. I tak analizując przeznaczenie przedmiotowej działki w obowiązujących kolejno po sobie planach miejscowych rozpocząć należy od wskazania, że działka nr [...]zgodnie z ustaleniami planu przestrzennego zagospodarowania gminy zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Piaskach z dnia 24 marca 1988 r. Nr XXII/78/88, przeznaczona była pod pola uprawne i rozproszoną zabudowę zagrodową - J18RP (patrz: k. 38-41 akt SKO). Następnie uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy wprowadzono zmiany do tego planu, którymi jednak nie objęto przedmiotowej działki skarżących i której przeznaczenie nie uległo zmianie. Na podstawie tego planu zmianie uległo natomiast przeznaczenie działek sąsiadujących z działką skarżących, tj. działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], które ustalono jako teren zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej – oznaczone na rysunku planu symbolami J1 76MNJ, J1 71MNJ i J1 72MNJ (patrz: k. 32-37 akt SKO). W tym miejscu jednoznacznie należy podkreślić, iż skarżący nie mają racji wskazując, że działka ich objęta była tą zmianą, na co wskazuje znajdujące się w obrysie ich działki oznaczenie J1 76MNJ. Zaznaczyć bowiem należy, iż oznaczenie to określa nie przeznaczenie działki skarżących, lecz części działki nr 534 objętej zmianą. Na rysunku planu widać bowiem jednoznacznie, iż oznaczenie połączone jest z działką nr 534 prostą linią, co wskazuje, iż odnosi się ono do tej właśnie działki. Następna zmiana planu miejscowego przyjęta uchwałą Rady Miejskiej w Piaskach z dnia 28 grudnia 2001 r. Nr XXXI/221/2001 zaskutkowała tym, że działka nr 533 znalazła się w obszarze określonym jako teren rolny z dopuszczeniem zabudowy - oznaczenie w planie RP 1. Na takie przeznaczenie działki wskazują jednoznacznie znajdujące się w aktach sprawy kolorowe mapy tego planu, na których zaznaczono położenie działki nr 533. Obszar oznaczony symbolem RP 1 oznaczony jest kolorem żółtym, natomiast obszar M 3 sąsiadujący ze zbytą działką oznaczony jest ciemniejszym kolorem z wyraźnym zaznaczeniem granic tego obszaru. Powyższe rozróżnienie nie nasuwa żadnych wątpliwości. Nie mają zatem racji skarżący mówiąc, że ich działka na podstawie ustaleń planu z 2001 r. znalazła się w obszarze M 3. Zmiana przeznaczenia działki skarżących skutkując wzrostem jej wartości nastąpiła dopiero na podstawie zmiany planu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w z dnia [...] r. Nr [...]. Uchwała ta w § 24 wprost stanowi, iż wprowadza się zmianę przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu położonego w obrębie Piaski, przeznaczonego w planie na uprawy polowe z dopuszczeniem prawa zabudowy (oznaczonego symbolem RP1) i wydziela się teren planistyczny, oznaczony symbolem 1MN, w granicach określonych na załączniku NR 17 do niniejszej uchwały, który to załącznik odnosi się właśnie do działki nr [...]. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż w związku z dokonaną zmianą planu nastąpiła zmiana przeznaczenia działki nr [...], która spowodowała wzrost jej wartości, co zostało jednoznacznie wykazane w sporządzonym operacie szacunkowym. Bezspornym jest także, że aktem notarialnym z dnia [...] r. (sporządzonym zatem przed upływem 5 lat od wejścia w życie opisanej wyżej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy Piaski) skarżący sprzedali przedmiotową działkę. W tych okolicznościach uznać należało, że zostały zachowane wszystkie przesłanki dopuszczające ustalenie opłaty planistycznej. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że szacowanie nieruchomości wymaga opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 37 ust. 11 ustawy w zw. z art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nadto, w świetle art. 154 ust. 1 u.g.n., to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że organ administracji nie jest władny dokonać określenia wartości nieruchomości we własnym zakresie. Do jego powinności należy jedynie ocena prawidłowości wyceny przy uwzględnieniu wymogów prawa, co w niniejszej sprawie uczynił organ odwoławczy w motywach decyzji. Zatem wbrew poglądowi skargi, organy opierając się na wycenie rzeczoznawcy majątkowego wykazały wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego, zaś brak było podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zbyta działka nr [...], miała (przed ostatnią zmianą planu) przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W szczególności wszelkie zastrzeżenia jakie możnaby mieć do sporządzonego operatu zostały usunięte na etapie postępowania odwoławczego, co organ szczegółowo omówił w zaskarżonej decyzji. Wskazane natomiast przez skarżących uzbrojenie działki w sytuacji wykluczenia możliwości jej zabudowy, który to stan istniał do ostatniej zmiany planu nie może mieć wpływu na jej wartość. Głównym czynnikiem mającym wpływ na wartość działki jest bowiem jej przeznaczenie w planie. Dodatkowo należy jedynie podkreślić, że skarżący zbyli przedmiotową działkę w dniu [...] r. za kwotę przewyższającą kwotę ustaloną w operacie szacunkowym dla tej działki po zmianie planu, a nadto, że byli oni uprzedzeni o treści art. 36 ust. 4 ustawy. Jedyny zasadny zarzut skarżących dotyczy zaniechania przez Kolegium powiadomienia ich o możliwości zapoznania się z dołączoną (przed wydaniem decyzji) do akt sprawy dokumentacją, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. W tym zakresie wskazać jednakże należy, iż zgodnie z panującym orzecznictwem zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o uzupełnieniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Tymczasem ani w skardze, ani na rozprawie skarżący nie podnieśli żadnych argumentów dotyczących ich racji w zakresie zarzutów dotyczących sporządzonego operatu. Przeprowadzona w powyższy sposób analiza prowadzić musi do wniosku, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Orzekające w sprawie organy obu instancji nie naruszyły także w toku postępowania przepisów procedury administracyjnej. Prawidłowo przeprowadziły też postępowanie dowodowe i w sposób należyty uzasadniły wydane decyzje. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.