II SA/Lu 627/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. J. i S. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. J. i S. J. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. przyznaje [...] D. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] września 2010r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. po rozpoznaniu odwołania A. i S. J. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2010r. nakazującą im rozbiórkę konkretnie określonych elementów budynku garażowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestorzy A. i S. J. realizując budynek garażowy na działce nr [...] położonej przy Al. J. w P. dokonali istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu w ścianach zrealizowanego budynku usytuowanych w granicy działek nr [...] i [...] oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60, poprzez wymurowanie muru pełnego o grubości 25 cm z cegły pełnej ceramicznej lub z pustaków gazobetonowych na zaprawie cementowo – wapiennej oraz wysokości nie mniejszej niż 0,3 m ponad pokrycie dachu zrealizowanego budynku i wysuniętej poza lico ściany zewnętrznej budynku na co najmniej 0,3m lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosowanie pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej El 60. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007r. oddalił skargę, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2008r., II OSK 1423/07 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W toku czynności kontrolnych w dniu 2 marca 2010r. stwierdzono, że inwestorzy nie wykonali nakazanych robót, dlatego na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane organ I instancji wydał w dniu 21 lipca 2010r. decyzję nakazującą rozbiórkę: 1) przekrycia dachowego wraz z jego konstrukcją nad zrealizowanym garażem o wymiarach rzutu poziomego 3, 76m x 13, 47m 2) przekrycia dachowego wraz z jego konstrukcją nad zrealizowanym podpiwniczonym wejściem do budynku mieszkalnego (wiatrołap) o wymiarach rzutu poziomego 3, 54m x 3, 68m x 13, 47m 3) ścian zewnętrznych wraz z fundamentami zrealizowanego garażu 4) ściany wewnętrznej usytuowanej pomiędzy garażem i wiatrołapem wraz z fundamentem 5) przekrycia stropowego nad częścią piwniczną wejścia do budynku (wiatrołapu). Decyzję tę utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] września 2010r. Skargę na tę ostatnią decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli A. i S. J., domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego. Wskazali, że są emerytami i nie stać ich na pokrycie kosztów nakazanej rozbiórki. Jednocześnie wyjaśnili, że podejmowali próbę wykonania nakazanych robót, ale z różnych przyczyn (brak zgody sąsiadów na wejście na posesję, duże koszty wykonania nowych więźb dachowych) jej nie zrealizowali. Podnieśli, że garaż od początku został wadliwie zaprojektowany z wjazdem na działkę sąsiednią, dlatego skarżący zamurowali ten wjazd. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. sygn akt II SA/Lu 878/10 oddalił skargę . W motywach wyroku Sąd stwierdził, że w toku postępowania organ nie naruszył obowiązujących przepisów. Rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.). W świetle tej ustawy wszelkie roboty budowlane mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia lub zgłoszenia (art. 28 – 30). Wykonanie robót budowlanych bez pozwolenia wymaga ich zatwierdzenia w postępowaniu legalizacyjnym albo w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy. Celem tych postępowań jest doprowadzenie nielegalnej inwestycji do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi. Jednym z przypadków, wymagających wszczęcia i przeprowadzenia procedury naprawczej jest wykonywanie robót budowlanych z istotnym odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. (art. 50 ust. 1 pkt 4) W takiej sytuacji organ ma obowiązek nałożyć na inwestora, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3, a jeśli roboty zostały już wykonane – art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7). Następnie organ kontroluje czy nałożone obowiązki zostały wykonane w wyznaczonym terminie (art. 51 ust. 3) i w razie stwierdzenia, że obowiązków nie wykonano - nakazuje rozbiórkę całego bądź części obiektu budowlanego. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Bezspornym jest, że skarżący wykonali na działce nr [...] w P. przy ul. J. budynek garażowy z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Zostało to ustalone w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2006r. nakładającej na skarżących inwestorów – na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - obowiązek wykonania szeregu wskazanych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a słuszność tej decyzji została potwierdzona przez organ odwoławczy, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007r. oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2008r., sygn. akt II OSK 1423/07. W toku kontroli inwestycji, przeprowadzonej na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy, stwierdzono jednak, że skarżący wskazanych obowiązków nie wykonali.. W tych okolicznościach organ zobowiązany był więc - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ppkt 2 ustawy - orzec nakaz rozbiórki garażu (w części zrealizowanej z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę). Zgodnie bowiem z tym przepisem, (...) właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że przepis, na podstawie którego organ wydał nakaz rozbiórki ma charakter obligatoryjny i niezależny od sytuacji materialnej inwestorów. Organ nie mógł kierować się przy podejmowaniu decyzji zasadami współżycia społecznego, nie mógł więc odstąpić od nakazu rozbiórki ze względu na dobrą wolę skarżących i wyrażaną przez nich chęć wykonania nałożonych obowiązków. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez A. J. i S. J. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt. II OSK 2486/11 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sadowi oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego w L. solidarnie na rzecz A. J. i S. J. kwotę 350 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach powyższego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił, że w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd I instancji wypowiedział się w sposób lakoniczny, ogólnikowy i bez odwołania się do materiału dowodowego sprawy. W szczególności nie odniesiono się do podnoszonych przez skarżących przyczyn niewykonania obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2006 r. Skarżący zaś zarówno w toku postępowania administracyjnego jak też w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego konsekwentnie podnosili, że obowiązków tych nie są w stanie wykonać z uwagi na brak zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości – S. H. na wejście na teren jego nieruchomości, o którą to zgodę skarżący zwracali się do sąsiada i informowali o tym organ. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.134 w związku z art.151 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w istocie dotyczy on decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2006 r. nakładającej na A. i S. J. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Decyzja ta ( wraz z utrzymująca ją w mocy decyzją organu odwoławczego) podlegała kontroli legalności w odrębnym postępowania sądowym. A mianowicie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn akt II SA/Lu 137/07 oddalił skargę na decyzję w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt. II OSK 1423/07. Rozpoznając ponownie sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 190 zd.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej " p.p.s.a".) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle przytoczonych wyżej motywów rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie istotne są okoliczności dotyczące przyczyn niewykonania przez A. i S. J. obowiązków nałożonych na nich decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2006 r. polegających na wykonaniu w ścianach zrealizowanego budynku usytuowanych w granicy działek nr [...] i [...] oddzielenia przeciwpożarowego o określonej klasie odporności ogniowej, poprzez wymurowanie muru pełnego o wskazanych parametrach i wysokości ponad pokrycie dachu zrealizowanego budynku i wysuniętej poza lico ściany zewnętrznej budynku co najmniej 0,3 m lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosowaniu pionowego pasa z materiału niepalnego o określonej szerokości i klasie odporności ogniowej. Kwestia powyższa ma podstawowe znaczenie w sprawie, gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2010 r. nakazująca skarżącym rozbiórkę konkretnie określonych elementów budynku garażowego, utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. ( zaskarżoną w niniejszej sprawie), została wydana na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz 1623 ze zm., dalej " Pr. bud,") właśnie z powodu niewykonania przez małż. J. obowiązków wskazanych w decyzji PINB w P. z dnia [...] listopada 2006 r. Organy administracji uznały ten fakt za wystarczający powód nakazania rozbiórki budynku garażowego w określonej części, niezależnie od przyczyn, z powodu których skarżący nie wykonali ciążącego na nich obowiązku. Tymczasem skarżący podnosili w toku postępowania różne przyczyny niemożności wykonania nakazanych robót. Obok takich, które nie mogą usprawiedliwiać niezastosowania się do treści decyzji [...] listopada 2006 r. (np. duże koszty wykonania robót), wskazywali także na okoliczności obiektywnie ich zdaniem uniemożliwiające im spełnienie obowiązku. W aktach sprawy znajduje się pismo S. J. z dnia [...] stycznia 2009 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. informujące go, że skarżący muru p. poż. nie może wykonać zgodnie z prawem w wyznaczonym terminie. W piśmie tym skarżący wskazał m. in., że występował z pismem ( którego kopię dołączył) do sąsiada S. H. o zezwolenie na wjechanie na jego posesję sprzętem budowlanym w celu wykonania w/w muru. Starania skarżących o uzyskanie zgody S. H. na wejście na teren jego nieruchomości potwierdza (załączone do skargi kasacyjnej) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] przekazujące do Starostwa Powiatowego w P. pismo A. i S. J. z dnia [...] maja 2009 r. wnoszących " o pomoc w uzyskaniu zgody od właściciela sąsiedniej nieruchomości S. H. na wejście na teren jego działki i wykonanie robót budowlanych" wynikających z decyzji PINB w P. z dnia [...] maja 2009 r. , znak [...], egzekwowanych na podstawie wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. Powyższe oznacza, że organ I instancji w niniejszej sprawie posiadał informację co do starań skarżących o uzyskanie zgody S. H. na wejście na teren jego działki i wykonanie robót budowlanych. Zgodnie z art. 47 ust.1 Pr. bud. Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu ( najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres, terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków , o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości ( art.47 ust.2 Pr. bud.). Organem właściwym w takich sprawach jest organ administracji architektoniczno – budowlanej (starosta). Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego, prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie było zatem rozważenie ewentualnego związku tego postępowania z postępowaniem Starosty P. prowadzonym w trybie art. 47 Pr. bud. i wpływu tego drugiego postępowania na postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Pr. bud. Brak odniesienia się do powyższych kwestii oznacza naruszenie przez organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania administracyjnego: art.7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji także naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 51 ust.3 pkt.2 Pr. bud. mające wpływ na wynik sprawy. Z tych względów i na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art.135 p.p.s.a. Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji a także decyzji organu I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpatrując sprawę ponownie organy winny mieć na względzie przedstawione wyżej uwagi. Ustalenia wymaga w pierwszym rzędzie stan postępowania administracyjnego ( i ewentualnie sądowoadministarcyjnego) rozstrzygającego wniosek skarżących z dnia [...] maja 2009 r. o zezwolenie na wejście na teren nieruchomości S. H. w celu wykonania robót nakazanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2006 r. W oparciu te ustalenia organ rozważy przyczyny niewykonania przez skarżących nakazanych im robót budowlanych i w zależności od poczynionych ustaleń rozstrzygnie w przedmiocie zakończenia postępowania naprawczego będącego następstwem dokonanych przez inwestorów istotnych odstępstw od warunków, określonych w pozwoleniu na budowę oraz w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W oparciu o przepis art.152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. Sąd przyznał ustanowionemu dla skarżących w ramach prawa pomocy pełnomocnikowi - adwokatowi D. P. wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu stosownie do unormowania art. 250 p.p.s.a. oraz §18 ust.1 lit. c w związku z § 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu .( Dz. U. Nr.163,poz.1348 ze zm.)