II SA/Lu 627/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. i M. S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. znak: [...] orzekającej o udzieleniu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka – S. M. ur. 23 maja 1997 r. umieszczonej w rodzinie zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, ustanowionej w osobach A. i M. małż. S. w wysokości: [...] zł miesięcznie w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 23 maja 2004 r. tj. do ukończenia przez dziecko 7 lat; [...] zł miesięcznie od dnia 24 maja 2004 r. przez okres pobytu dziecka w rodzinie zastępczej do czasu osiągnięcia przez dziecko pełnoletniości. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może wystąpić tylko wtedy, gdy decyzja jest w sposób niewątpliwy dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Rażące naruszenie przepisów procedury, w tym reguł dowodowych wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie może co do zasady stanowić wystarczającej, samodzielnej podstawy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odwołaniu od ww. decyzji A. i M. S. podtrzymają swoje stanowisko, że na skutek zaniechania organu administracji doszło do wadliwego ustalenia wysokości świadczenia objętego decyzją, która nie uwzględnia faktów, że S. M. jest osobą niepełnosprawną od urodzenia, a w związku z tym od początku powinno być jej przyznane świadczenie w zwiększonej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując powyższe odwołanie stwierdziło brak podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] r. orzekająca o udzieleniu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka – S. M. umieszczonej w rodzinie zastępczej we wskazanej wysokości została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., a tym bardziej, aby naruszenie tych przepisów mogło stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo istnienia przesłanek wdrożenia procedury o orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności małoletniej organ zaniechał tych czynności i uznał bezpodstawnie, że jest ona zdrowa. Jednak rażące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności, jeżeli jest oczywiste, jednoznaczne i niebudzące wątpliwości. Tak jednak w omawianym przypadku nie jest. Przede wszystkim podniósł, że organ wydając w dniu [...] r. nie miał żadnej informacji o niepełnosprawności dziecka S. M. Orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] r., znak: [...] zaliczające S. M. do osób niepełnosprawnych i stwierdzające, iż niepełnosprawność datuje się od urodzenia, zostało złożone w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. dopiero w dniu 13 maja 2008 r. Z treści orzeczenia wynika, że wniosek o ustalenie niepełnosprawności S. S. złożył w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. w dniu [...] r. Kolegium powołując się na art. 102 ust. 1 oraz art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że przyznanie, z datą wsteczną, tj. od 24 maja 2004 r. prawa do pomocy pieniężnej w kwocie [...] zł, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe. W niniejszej sprawie skoro orzeczenie o niepełnosprawności S. M. zostało przedłożone w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 13 maja 2008 r., to tym samym organ zasadnie decyzją z dnia [...]r. znak: [...] zmienił decyzję z dnia [...] r. znak: [...] i udzielił pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej w kwocie [...] zł, od dnia 13 maja 2008 r. M. S. i A. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak prawidłowego zastosowania tych przepisów oraz zaniechania ustalenia przyczyn, z powodu których Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ch. zaniechał wydając decyzję z dnia [...] przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz ustalenie, iż stan niepełnosprawności S. M., uprawniający rodzinę zastępczą do pobierania pełnego świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania istniał od urodzenia uprawnionej S. M. Ponadto skarżący wskazali na naruszenie przez organy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu oraz błędne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że wniosek rodziny zastępczej o udzielenie pomocy na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniej S. M. zobowiązywał organ administracji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie odpowiadającym rzeczywistym okolicznościom faktycznym sprawy, a w konsekwencji do przyznania świadczenia tak jak osobie niepełnosprawnej na podstawie art. 78 ust. 1-4 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Skarżący wyjaśnili, że S. M., dla której są rodziną zastępczą a z mocy postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. sygn. [...] także i opiekunem prawnym, jest niepełnosprawna umysłowo już od urodzenia, chociaż urzędowo zostało to stwierdzone orzeczeniem o niepełnosprawności z [...] r. nr [...]. W momencie wszczęcia postępowania zakończonego decyzją z [...] r. MOPR w C., S. była uczennicą szkoły specjalnej, wobec której istniało co najmniej domniemanie istnienia niepełnosprawności. Owo domniemanie już wówczas powinno graniczyć z pewnością, gdyż wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia MOPR-owi w C., dostarczono stosowną dokumentację lekarską, a nadto wydanie decyzji poprzedzał wywiad środowiskowy. W związku z tym – zdaniem skarżących - myli się Kolegium, stwierdzając, że nie złożyli stosownego wniosku o przyznanie świadczenia w postaci pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów opieki nad S. Wniosek taki spełniał bowiem wymogi art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i powinien w związku z tym uruchomić procedurę polegającą w pierwszej kolejności na dokonaniu ustaleń faktycznych, zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy, a następnie na dokonaniu subsumcji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego z przepisami art. 78 ust. 1-4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Niestety, tych nieprawidłowości w postępowaniu nie dostrzegło SKO w C. oraz pominęło, że MOPR w C. wydając decyzję z dnia [...]r., uchybił w sposób oczywisty i rażący wynikającym z art. 7 i art. 77 k.p.a. powinnościom dokonania chociażby z urzędu właściwych ustaleń faktycznych. W rezultacie takiego właśnie rażącego naruszenia prawa, należne S. M. w pełnej wysokości świadczenia na kwotę [...] zł zostało ustalone w zaniżonej wysokości, to jest w wymiarze [...]zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy administracji publicznej ma wyłącznie charakter kontroli legalnościowej rozumianej jako badanie zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany sformułowanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną . Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowiska organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarga zatem w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego należy do kategorii postępowań nadzwyczajnych. Organ nie przeprowadza w nim od początku postępowania głównego, a jego kognicja ogranicza się wyłącznie do badania przesłanek nieważności wyszczególnionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.). Zatem procedura tegoż postępowania nie jest tożsama z procedurą podejmowaną w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem nie dokonuje organ ustaleń stanu faktycznego. Ocenia wyłącznie, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w ustawie. W sprawie niniejszej potrzebne dla oceny przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. okoliczności zostały ustalone i poddane analizie, a obejmowały wyłącznie dowody z dokumentów. Wbrew zarzutom skargi, wady określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie są wadami o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych. Jak wynika z akt sprawy Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] orzekł o udzieleniu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka S. M. umieszczonej w rodzinie zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, ustanowionej w osobach A. i M. małż. S. w wysokości: [...] zł miesięcznie w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 23 maja 2004 r. tj. do ukończenia przez dziecko 7 lat, - [...] zł miesięcznie od dnia 24 maja 2004 r. przez okres pobytu dziecka w rodzinie zastępczej do czasu osiągnięcia przez dziecko pełnoletniości. W dniu 24 marca 2014 r. Państwo S. złożyli w organie oświadczenie, że podtrzymują wniosek o sierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. powyższej decyzji, z uwagi na to, że organ nie podjął działań w celu ustalenia stopnia niepełnosprawności małoletniej S., tymczasem dziecko jest niepełnosprawne od urodzenia. Wskazać należy, że w postępowaniu o udzielenie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonej w rodzinie zastępczej, zarówno w dacie wydania decyzji z dnia [...] r., jak i decyzji z dnia [...] r., organy administracyjne nie są uprawnione do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności lub daty stwierdzenia określonego stopnia niepełnosprawności. W tym zakresie związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia - orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. Postępowanie w sprawie stwierdzenia niepełnosprawności jest postępowaniem sformalizowanym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997r. 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2011r. Nr 127, poz. 721) do orzekania w tych sprawach zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Są one jedynymi organami uprawnionymi do orzekania o stopniu niepełnosprawności. Ustalenie faktu niepełnosprawności i jego stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności i tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym. Ustawodawca wymaga bowiem, aby w orzeczeniu właściwej jednostki - powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności lub wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, kiedy powstała niepełnosprawność (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2009r. sygn. akt I OSK 1352/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec tego dla ustalenia terminu, od którego należy przyznać pomoc jako miarodajną należy przyjąć datę początkową stopnia niepełnosprawności, wskazaną w orzeczeniu Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności ( zob. wyrok NSA z 05.12.2008r. sygn. I OSK 364/08 LEX nr 484895). Z akt sprawy wynika jednak, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane i przedstawione organowi w dopiero w dniu 13 maja 2008 r. Orzeczenie to zaliczyło S. M. do osób niepełnosprawnych do dnia 13 maja 2010 r., przy czym w orzeczeniu stwierdzono, że niepełnoprawność datuje się od urodzenia. Orzeczenia o stopniu niepełnosprawności są decyzjami administracyjnymi i jako akt zewnętrzny będący władczym orzeczeniem woli organu administracji publicznej mogą być uznane za wydane z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia. Dopóki tak się nie stanie, akt ten nie wywiera skutków prawnych. W ocenie sądu nie byłoby racjonalnie uzasadniona interpretacja, że udzielenie pomocy pieniężnej powinno być przyznane wnioskodawcom w 2004 r. za okres od 23 maja 1997 r., tj. od urodzenia S. M. niezależnie od przekonania, iż udzielona pomoc ma służyć osobie niepełnosprawnej w czasie jej niepełnosprawności. Ponadto nie można także przyjąć, iż świadczenie przysługuje za wskazany okres w sytuacji, gdy wniosek z wymaganymi dokumentami złożony został dopiero w dniu 13 maja 2008 r. Słusznie organ wskazał, że z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.). Jej przepisy zmieniły m.in. wysokość świadczeń pieniężnych przyznawanych rodzinom zastępczym w związku z utrzymaniem dziecka przebywającego w tej rodzinie. Należy wskazać, że decyzją z dnia [...] r. znak: [...] organ pierwszej instancji udzielił pomocy pieniężnej skarżącym w wysokości [...] zł miesięcznie na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka S. M. umieszczonej w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 23 maja 2013 r. tj. do dnia zaliczenia dziecka do osób niepełnosprawnych. Poza tym decyzją z dnia [...] r. organ udzielił skarżacym pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka od dnia 13 maja 2008 r. do dnia 13 maja 2010 r. w kwocie [...] zł. Zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej postępowanie w sprawie przyznania świadczenia wszczyna się na wniosek, choć w ust. 2 przewiduje się również możliwość udzielenia pomocy z urzędu. Powyższe sposoby rozpoczęcia postępowania potwierdzają odpowiednio formy wszczęcia postępowania administracyjnego uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, opierające się na zasadzie skargowości i oficjalności. Zasadniczo gdy przedmiotem postępowania jest ustalenie obowiązku administracyjnego, postępowanie jest wszczynane z urzędu, zaś gdy przedmiotem postępowania jest uprawnienie, wszczęcie następuje na wniosek zainteresowanego. Ponieważ postępowanie w celu przyznania świadczeń z pomocy społecznej dotyczy interesu prawnego strony, zwykle z jej inicjatywy rozpoczyna ono swój bieg. Przepisy prawa materialnego powinny wyraźnie przewidywać możliwość wszczęcia postępowania ex officio, by nie dopuszczać do zbyt daleko idącej ingerencji organu w uprawnienia strony. Wnioskowość oznacza tu więc, że uprawniony komunikuje fakt potrzeby pobierania określonego świadczenia i żąda ustalenia jego przyznania oraz określenia jego wysokości. Sam fakt stwierdzenia niepełnosprawności, niezależnie od tego, kiedy miał miejsce, nie oznacza automatycznie, że każdemu niepełnosprawnemu świadczenie jest niezbędne do zaspokajania jego istotnych potrzeb życiowych. Dopiero wniosek aktualizuje samo żądanie. Złożenie wniosku należy traktować jako ujawnienie potrzeb oraz sformułowanie żądania. W myśl natomiast art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. W świetle wskazanego wyżej przepisów niewątpliwie wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie przyznania udzielenia pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, przy czym pomoc ta może być przyznana najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Inaczej mówiąc decyzja w przedmiocie przyznania pomocy wywołuje skutki od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przyznanie, zatem z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, pomocy pienięznej, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe. Podobnie, jak niezależnie od przyczyny późnego złożenia wniosku. Termin do złożenia wniosku o udzielenie ww. pomocy pieniężnej jest terminem prawa materialnego i nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu. Zatem organy prawidłowo orzekły o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Nie można też przyjąć, że organ miałby wypłacić na rzecz wnioskodawcy pewnego rodzaju "wyrównania" za ww. okres. Należy bowiem wskazać, że ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie przewiduje możliwości wyrównania przyznania powyższej pomocy pieniężnej za określony okres w sytuacji, gdy strona nie złożyła wniosku o ustalenie prawa do pomocy w danym okresie. Zważywszy na powyższe należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze właściwie interpretując wymienione wyżej przepisy ustawy trafnie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Biorąc pod uwagę powyższe, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.