II SA/Lu 627/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi T . P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. P. kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania T. P. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności głównej z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym do alimentów wraz z ustawowymi odsetkami – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżący będący dłużnikiem alimentacyjnym złożył podanie o umorzenie zadłużenia wynikającego z wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych – A. P. i K. P.. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że skarżący cierpi na nieuleczalną chorobę tzw. pierwotne nadciśnienie płucne oraz niewydolność sercowo - oddechową. Schorzenie to przyczyniło się do depresji napadowo – lękowej. Stan ten potwierdzony został przez biegłych sądowych w opinii sporządzonej w sprawie VIII U [...] oraz w ekspertyzie z zakresu medycyny sądowej. Z opinii tych wynika, że chory ma zalecone stałe przyjmowanie leków, wybitnie oszczędzający tryb życia oraz kontrolę w poradni kardiologicznej. Stopień nasilenia choroby uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy zawodowej obecnie i w przyszłości. Pomimo młodego wieku skarżący otrzymał świadczenie rentowe, przyznane na stałe. Renta rolnicza jest jego jedynym źródłem utrzymania. Po dokonaniu potrąceń z tytułu przedmiotowego zadłużenia skarżącemu pozostaje do dyspozycji kwota [...]zł. Jest on osobą rozwiedzioną. W podaniu o umorzenie wskazał, że z obecną partnerką ma dwoje dzieci (w wieku 6 i 8 lat), które zamieszkują z matką. Ona ponosi znaczną część kosztów ich utrzymania. Skarżący zamieszkuje w domu, który jest własnością rodziców. Zajmuje tam jedno pomieszczenie. Kolegium wskazało, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji kwota zadłużenia wynosiła [...] zł oraz odsetki w kwocie [...]zł, natomiast z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący może liczyć na pomoc rodziców. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie pozostaje bez środków do życia. Ciężar wychowania jego małoletnich dzieci spoczywa na partnerce skarżącego, zaś wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Organ przyznał, że skarżący cierpi na nieuleczalną chorobę, której leczenie w Polsce jest praktycznie niemożliwe , ponieważ wymaga bardzo dużych nakładów finansowych. Jednakże skarżący zgłosił się do eksperymentalnego programu w Wielkiej Brytanii, gdzie testowane są na nim leki i w związku z tym nie ponosi on żadnych kosztów leczenia i pobytu za granicą. W związku z tym organ uznał, że przesłanki do umorzenia zadłużenia nie wyczerpuje fakt, że zadłużenie jest większe niż możliwości finansowe i majątkowe zobowiązanego do alimentacji. Ponadto Kolegium podkreśliło, że wszczęte przeciwko dłużnikowi postępowanie egzekucyjne zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., w zakresie należności na rzecz wierzycieli A. P. i K. P., co przyczyniło się do zmniejszenia zadłużenia z tytułu zasądzonych alimentów. Dłużnik konsekwentnie, co miesiąc, spłaca zadłużenie alimentacyjne w kwotach przekazywanych przez Komornika Sądowego z podlegającej zajęciu renty rolniczej. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego z uwagi na dramatyczną sytuację materialną, bardzo zły stan zdrowia, wydatki i brak środków do życia. Zarzucił, że organy administracji "bezdusznie uznały, że skoro skarżący dysponuje kwotą [...]zł miesięcznie, to ma możliwość zaspokajania swych potrzeb". Ponadto wskazał, że organy błędnie przyjęły, że nie musi on partycypować w kosztach utrzymania swoich dzieci, ponieważ mieszkają one z matką i to ona może je w całości utrzymywać, zaś jego samego mogą utrzymywać rodzice, u których zamieszkuje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona bowiem kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji doprowadziła do stwierdzenia, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem prawa, które skutkuje wyeliminowaniem tych aktów z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2017 r., którą odmówiono dłużnikowi alimentacyjnemu T. P. (dalej jako - "skarżący") umorzenia należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego i odsetek ustawowych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 27 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 489, dalej jako - "ustawa"), zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Użycie w powyższym przepisie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy. Innymi słowy, decyzja podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego i organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści. Oznacza to, że właściwy organ może ograniczyć nałożony na dłużnika obowiązek zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie ma on natomiast takiego obowiązku. Oczywiście element uznaniowości nie świadczy o tym, że decyzja polega na dowolności działania organu. W konsekwencji też prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu jej okoliczności, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku decyzji uznaniowej na organie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że z treści przywołanego przepisu wynika, że dłużnik alimentacyjny to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. A to oznacza, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego okazała się bezskuteczna egzekucja, nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Samo zatem uzyskiwanie niskich dochodów bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności. Art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów powinien być przy tym interpretowany w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Podkreślić należy, że dokonując wykładni art. 30 ust. 2 ustawy i tym samym oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika, o której mowa w tym przepisie, nie można pominąć, że należy mieć na uwadze nie tylko aktualną sytuację dłużnika, lecz także należy ocenić, czy istnieją widoki na poprawę jego sytuacji w przyszłości. Inne są możliwości spłaty zadłużenia przez osoby np. legitymujące się orzeczeniem o niezdolności do pracy czy też będące w podeszłym wieku, a inne osoby młodej czy w średnim wieku, nie legitymującej się takim orzeczeniem, mającej perspektywy zarobku. Przedstawiona wyżej wykładnia art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest także prezentowana w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 53/14, 24 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 273/14, 27 września 2016 r., sygn. akt I OSK 355/15, 6 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 1446/15, a także wcześniejsze wyroki, które dotyczyły umorzenia zaliczek alimentacyjnych w okresie obowiązywania art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 544/07 i 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1166/09). Wskazać należy, że organ administracji I instancji zebrał materiał dowodowy, z którego jednoznacznie wynika jak kształtuje się sytuacja majątkowa, a przede wszystkim zdrowotna skarżącego, jednakże nieprawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy w kontekście art. 30 ust. 2 powyższej ustawy. W aktach sprawy znajdują się opinie lekarzy - biegłych sądowych. Z opinii lek. med. K. W. wynika, że skarżący cierpi z powodu ciężkiej postaci pierwotnego nadciśnienia płucnego, co powoduje konieczność stałej terapii i kontroli lekarskiej. Według biegłego u skarżącego występuje wybitne ograniczenie aktywności życiowej do niezbędnych czynności życiowych. Jakakolwiek praca czy też czynności przekraczające zakres podstawowych czynności w ramach samoobsługi są przeciwskazane ze względu na bardzo prawdopodobną możliwość załamania się funkcji oddychania i krążenia do nieodwracalnego ustania tych funkcji włącznie. Stopień nasilenia choroby uniemożliwia jakąkolwiek pracę zawodową obecnie i w przyszłości. Również z opinii, która stanowiła dowód w sprawie VIII U [...] wynika, że skarżący ze względu na postępującą ciężką chorobę układu sercowo – naczyniowego z objawami niewydolności serca i niewydolności oddechowej jest całkowicie niezdolny do pracy zawodowej na stałe. Uznać należy, że sytuacja dochodowa wynikająca przede wszystkim z choroby skarżącego nie pozwala mu na zwrot należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jest to stan obiektywny, do którego skarżący nie przyczynił się. Przede wszystkim podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje perspektywa poprawy sytuacji skarżącego. Pogarsza się jego stan zdrowotny, a mimo młodego wieku, rokowania – wg biegłych – są niepewne. W ocenie Sądu uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o lakonicznie sporządzony wywiad środowiskowy. Skarżący wskazał we wniosku o umorzenie należności, że po rozwodzie pozostaje w drugim związku, z którego urodziło mu się dwoje dzieci. Mimo, że organy powołują się na tą okoliczność w uzasadnieniach decyzji, nie poczyniły ustaleń w tym zakresie. Również powoływanie się przez Kolegium na okoliczność rzekomo wynikającą z wywiadu środowiskowego, tj. możliwość korzystania przez skarżącego z pomocy jego rodziców, nie znajduje odzwierciedlenia w tym wywiadzie. Organy wskazują także na okoliczność korzystania przez skarżącego z leczenia w Wielkiej Brytanii w ramach programu medycznego, wywodząc z tej okoliczności wnioski, że nie ponosi on żadnych kosztów z tym związanych. Na tą okoliczność nie przeprowadzono natomiast postępowania. W trakcie wywiadu środowiskowego nie ustalono czy i kto ponosi koszty dojazdu do kliniki w Wielkiej Brytanii oraz koszty ewentualnego pobytu skarżącego podczas leczenia. Nie można zatem w świetle poczynionych rozważań uznać, aby dokonana przez organy ocena i analiza sytuacji dochodowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego była wystarczająca i pozwalała na prawidłowe rozpoznanie wniosku. Wobec braku dokonania przez organy pełnej oceny, trudno też przyjąć, że został uwzględniony interes strony. Organy tym samym nie rozważyły przed wydaniem rozstrzygnięcia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Zdaniem Sądu, poczynione dotychczas ustalenia faktyczne przekonują, że sytuacja rodzinna i dochodowa, a przede wszystkim zdrowotna skarżącego może przemawiać za uwzględnieniem jego wniosku, chociażby w części. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przy czym wskazując na naruszenie przepisów postępowania, Sąd wskazuje, że dopuściło się naruszenia tego przepisu przede wszystkim Samorządowe Kolegium Odwoławcze, albowiem uzasadnienie jego decyzji w istocie ogranicza się do powielenia treści uzasadnienia decyzji organu I instancji i lakonicznego stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Rozważając sytuację dochodową i rodzinną dłużnika organ II instancji zasadniczo podzielił ocenę organu I instancji, że ustalone i opisane sytuacje: rodzinna i dochodowa strony odwołującej się nie mogą być uznane za szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi jaką jest umorzenie należności dłużnika alimentacyjnych. Natomiast jego ocena własna jest ograniczona i sprowadza się do kilku zdań na końcu uzasadnienia decyzji. Takie uzasadnienie decyzji zapadłej w postępowaniu odwoławczym jest niedopuszczalne, albowiem istotą tego postępowania jest nie tylko kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, lecz ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800).