II SA/Lu 628/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z [...] lipca 2021 r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia M. i E. K., Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB) uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w L. z [...] marca 2021 r. i orzekł co do istoty sprawy w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. W dniu [...] października 2020 r. M. i E. K. zawiadomili PINB w L. o zakończeniu robót budowlanych polegających na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w m. [...] gm. B., wykonanych na podstawie decyzji Starosty L. o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2010 r. wydanej z upoważnienia. Po analizie dokumentów, organ I instancji w oparciu o wpisy w dzienniku budowy stwierdził, że roboty budowlane polegające na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku zostały rozpoczęte w dniu [...] marca 2020 r. Biorąc pod uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2010 r., z uwagi na przepisy dotyczące wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz fakt, że inwestorzy nie posiadają nowego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie ww. robót budowlanych, decyzją z [...] października 2020 r. PINB w L. zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania rozbudowanej, nadbudowanej i przebudowanej części ww. budynku mieszkalnego. Pismem z [...] listopada 2020 r. PINB zawiadomił strony w osobach M. i E. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy, nadbudowy i przebudowy ww. budynku mieszkalnego. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2020 r. ustalono m.in., że na ww. działce istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny, który został rozbudowany w kierunku zachodnim i nadbudowany o jedną kondygnację (w wyniku czego powstał budynek dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym). Budynek ma wymiary 11,1 m x 14,7 m, zaś według projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę, budynek po rozbudowie miał mieć wymiary zewnętrzne 11,02 m x 14,62 m. Od strony północnej zewnętrzna klatka schodowa prowadząca do piwnicy została zabudowana i ma wymiary 1,27 m x 2,95 m. Ponadto od frontu budynku wykonano balkon, który w dniu oględzin nie miał żadnych zabezpieczeń chroniących przed upadkiem z wysokości, a także zadaszenie nad wejściem do budynku. W części poddasza zmieniono zaprojektowany rozkład pomieszczeń. Stolarka okienna zamontowana w budynku została wyprodukowana w 2008 r. Podczas oględzin stwierdzono, że budowa nie została zakończona. W części rozbudowanej na parterze do wykonania zostały tynki, posadzki, instalacja elektryczna i sanitarna, roboty związane z komunikacją między starą częścią parteru a nową, nie zamontowano balustrad i barier przy schodach. Podczas oględzin nie przedstawiono dokumentów potwierdzających ciągłość prowadzonych robót budowlanych. Organ I instancji uzyskał również fotogrametryczne zdjęcia lotnicze, z których wynika, że dwukondygnacyjny budynek mieszkalny jednorodzinny już po wykonaniu rozbudowy i nadbudowy, o dwuspadowym dachu krytym blachodachówką i wymiarach ustalonych podczas oględzin istniał już od kwietnia 2009 r. W wyjaśnieniach złożonych na piśmie w toku postępowania inwestorzy stwierdzili, że po uzyskaniu pozwolenia na budowę w 2010 r. przystąpili do robót przygotowawczych, wykonali zbrojenie ław fundamentowych, zaś w październiku 2012 r. rozpoczęli roboty budowlane przy rozbudowie budynku. W latach [...]-[...] były prowadzone różne roboty budowlane sposobem gospodarczym. W marcu 2020 r. zostało zlecone uzupełnienie wpisów w dzienniku budowy, zebranie niezbędnych protokołów. Po wykonaniu wszystkich robót i uporządkowaniu terenu w dniu [...] października 2020 r. złożono do PINB pismo o zakończeniu budowy. Postanowieniem z [...] marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej jako: P.b.) PINB w L. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie ww. budynku mieszkalnego. W zażaleniu na postanowienie M. i E. K. zarzucili naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 37 P.b. W toku postępowania zażaleniowego, na zlecenie L. WINB, uzupełniono materiał dowodowy, m.in. o dodatkowe fotogrametryczne zdjęcia lotnicze działki. Po rozpoznaniu zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2021 r., L. WINB uchylił w całości postanowienie organu I instancji i orzekł co do istoty w ten sposób, że na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. wstrzymał właścicielowi działki nr [...] P. K. prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie ww. budynku mieszkalnego oraz poinformował właściciela o możliwości złożenia wniosku o legalizację rozbudowanej i nadbudowanej części ww. budynku. Uzasadniając rozstrzygnięcie L. WINB wskazał, że kwestią kluczową stało się wyjaśnienie, kiedy faktycznie zostały rozpoczęte roboty budowlane związane z ww. inwestycją. Z mapy do celów projektowych, opracowanej w 2007 r., na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik do decyzji z 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz z opisu do projektu zagospodarowania terenu wynika, że w grudniu 2007 r. na działce istniał budynek murowany parterowy o drewnianej konstrukcji dachu, kryty eternitem o wymiarach 11,00 m x 10,78 m i wysokości 6,86 m. Powierzchnia zabudowy istniejącej wynosiła 104,51 m2, zaś powierzchnia zabudowy po projektowanej rozbudowie miała wynieść 155,02 m2. Zaprojektowany rozbudowany i nadbudowany budynek mieszkalny miał posiadać wymiary 14,62 x 11,02 m i wysokość 9,04 m. Fakt wystąpienia inwestorów w marcu 2020 r. z wnioskiem o wydanie dziennika budowy, a także wpisy w dzienniku budowy świadczą, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło w 2020 r. Jednakże w oparciu o nowe dowody, w postaci zdjęć lotniczych uzyskanych od Głównego Geodety Kraju należy stwierdzić, że przedmiotowy budynek był rozbudowany i nadbudowany już w 2009 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji z 10 lutego 2010 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Zdjęcia lotnicze wykonane w 1997 r. i w 2002 r. ukazują budynek jeszcze przed wykonaną inwestycją (przed jego rozbudową i nadbudową), zaś pozostałe zdjęcia lotnicze z lat 2009-2020, przedstawiają już stan obiektu po wykonanej rozbudowie i nadbudowie. W związku z powyższym należy stwierdzić, że rozbudowa i nadbudowa istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego nastąpiła w okresie po [...] grudnia 2007 r. (dzień opracowania mapy do celów projektowych, która uwzględnia istniejący stan zabudowy na działce), a przed [...] kwietnia 2009 r. (zdjęcie lotnicze ukazujące zmieniony stan faktyczny, który wykazuje dokonaną rozbudowę i nadbudowę ww. budynku). W tej sytuacji należało odmówić wiarygodności dowodu w postaci wpisów w dzienniku budowy, jak i wyjaśnieniom państwa M. i E. K.. Okoliczność realizacji robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, tj. z naruszeniem art. 28 ust. 1 P.w. powoduje, że przedmiotowa inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym słuszne stało się zastosowanie przez organ I instancji trybu, o którym mowa w art. 48 P.b. L. WINB stwierdził jednak, że M. i E. K. nie mają tytułu do nieruchomości, który upoważniałby ich do wykonania czynności wynikających z art. 48 P.b. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu notarialnego z [...] października 2012 r. działka nr [...] została przez nich darowana na rzecz syna – P. K.. Okoliczność, że to P. K. jest właścicielem działki potwierdza także wypis z ewidencji gruntów. W tej sytuacji obowiązki wynikające z art. 48 P.b. powinny być skierowane do aktualnego właściciela – P. K.. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie L. WINB P. K. zarzucił naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji RP, przez pozbawienie skarżącego prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a także art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie był stroną postępowania przed organem I instancji, nie był zawiadamiany o czynnościach dokonywanych przez ten organ. Organ drugiej instancji również nie zawiadamiał skarżącego o podejmowanych czynnościach, poprzestając jedynie na doręczeniu mu postanowienia kończącego postępowanie. Postępowanie organów odwoławczego skutkowało tym, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy co stanowi podstawę wznowieniową przewidzianą w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z [...] września 2021 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie podtrzymuje zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., natomiast podtrzymuje zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji RP. Wskazał, że rozstrzygnięcie organu i instancji zostało skierowane wyłącznie do M. i E. K.. Kwestia nałożenia na skarżącego określonych obowiązków postanowieniem organu II instancji została rozstrzygnięta tylko raz, co pozbawiło go prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarzuty skargi dotyczą wyłącznie kwestii procesowych, a sprowadzają się do naruszenia zasady czynnego udziału stron (art. 10 k.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć, że pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z [...] września 2021 r. wycofał zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron, podtrzymując jedynie zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Jest to jednak bez znaczenia, z uwagi na fakt, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i musi dokonać kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, niezależnie od argumentów podniesionych w skardze (art. 134 p.p.s.a.). Naruszenia zasady czynnego udziału stron skarżący upatrywał w tym, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania przez organ I instancji, tym samym uniemożliwiono mu udział w postępowaniu. Zarzuty te są całkowicie chybione w świetle materiału znajdującego się w aktach sprawy. Rzeczywiście, pierwsze zawiadomienie o wszczęciu postępowania (z [...] listopada 2020 r., k. 23 akt organu I inst.) zostało doręczone M. i E. K. tj. rodzicom skarżącego. Działanie organu było w ówczesnym stanie wiedzy o sprawie w pełni uzasadnione. PINB w L. dysponował materiałem dotyczącym pozwolenia na budowę, wydanego w 2010 r. na rzecz M. i E. K. oraz zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania, również dokonanym przez powyższe osoby. W tym samym piśmie zawiadomiono strony o oględzinach. Skarżący nie został zatem zawiadomiony o oględzinach, ale brał w nich udział – jak wynika z protokołu oględzin – w charakterze pełnomocnika (k. 40 akt organu I inst.). Ubocznie należy wspomnieć, że mimo niewskazania, kto udzielił pełnomocnictwa skarżącemu, należy przypuszczać, że pochodziło ono od jednego z rodziców, uznawanych wówczas za strony. Dopiero w grudniu 2020 r., po analizie wypisu z ewidencji gruntów i budynków, PINB w L. ustalił, że właścicielem spornej działki jest skarżący (notatka, k. 51 akt organu I inst.). Ustalenia te potwierdzono uzyskując kopię aktu notarialnego umowy darowizny spornej nieruchomości z [...] października 2012 r. (k. 69 akt organu I inst.). W tej sytuacji organ ponownie zawiadomił o wszczęciu postępowania (pismem z [...] grudnia 2020 r., k. 55 akt organu I inst.), tym razem kierując je do prawidłowo ustalonych stron postępowania, w tym do skarżącego. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący odebrał zawiadomienie. Organ I instancji zawiadomił również skarżącego, w trybie art. 10 i art. 81 k.p.a., o zebraniu materiału dowodowego i o prawie do wypowiedzenia się na ten temat (k. 106 akt organu I inst.). Skarżącemu doręczono również postanowienie organu I instancji, jak również poinformowano go o wniesieniu zażalenia przez rodziców (w pierwotnym postanowieniu PINB w L. jedynie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nie określając ani obowiązku przedłożenia dokumentów, ani adresata tego obowiązku, organ II instancji zmienił to rozstrzygnięcie). W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. należy uznać za całkowicie chybiony, skarżący nie został pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu. Jedynym uchybieniem formalnym był brak zawiadomienia skarżącego o dowodzie z oględzin, usprawiedliwiony brakiem wiedzy o aktualnym stanie prawnym nieruchomości w ówczesnym stanie sprawy. Uchybienie to nie wpłynęło jednak w żadnej sposób na prawa procesowe skarżącego, gdyż uczestniczył w tych oględzinach (choć w innej roli – jako pełnomocnik), dlatego nie ma podstaw do stwierdzenia naruszeniu zasady czynnego udziału stron. Należy przy tym zauważyć, że skarżący nie zakwestionował merytorycznych ustaleń poczynionych w czasie oględzin. Jego zarzut opiera się wyłącznie na naruszeniu zasady czynnego udziału strony. Końcowo należy wskazać, że od [...] grudnia 2020 r. skarżącemu były doręczane pisma w sprawie, mimo że nie wszystkie odbierał do rąk własnych. Przyjęcie pisma przez dorosłego domownika i potwierdzenie doręczenia podpisem ze wskazaniem daty doręczenia przesądza o skuteczności doręczenia. Skarżący nie kwestionował prawidłowości doręczeń (autentyczności podpisów, prawidłowości adresu). Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że sam brak udziału skarżącego w oględzinach w odpowiednim charakterze procesowym nie może świadczyć o naruszeniu zasady czynnego udziału strony. Nie budzi bowiem wątpliwości to, że skarżący nie został zawiadomiony o terminie oględzin, jednak w istocie brał w nich udział, a także miał możliwość wypowiedzenia się w sprawie w charakterze strony, z czego nie skorzystał. Uchybienie nie wiązało się w związku z tym z utratą praw procesowych przez stronę. W ocenie Sądu nietrafny jest również zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy zauważyć, że postanowienie PINB w L. z [...] marca 2021 r. było skierowane do podmiotu o określonej cesze (właściciel), nie było zaś skierowane do jakiejkolwiek osoby określonej imieniem i nazwiskiem. Organ pouczył przy tym, że "inwestor lub właściciel obiektu budowlanego może, w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, złożyć «wniosek o legalizację»". Nie wskazał przy tym danych konkretnej osoby. Postanowienie zostało doręczone P. K.. W pierwotnym postanowieniu PINB w L. jedynie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nie określając ani obowiązku przedłożenia dokumentów, ani adresata tego obowiązku. Organ odwoławczy zmienił to rozstrzygnięcie, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. wstrzymując właścicielowi działki nr [...] P. K. prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie ww. budynku mieszkalnego oraz informując właściciela o możliwości złożenia wniosku o legalizację rozbudowanej i nadbudowanej części ww. budynku. Należy przypomnieć, że zasada dwuinstancyjności w jej aspekcie materialnym oznacza dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy nie ogranicza się zatem do kontroli decyzji (postanowienia) organu I instancji, ale rozpoznaje sprawę jeszcze raz, merytorycznie, co do istoty. Zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie w pełni mieściło się w formule tzw. postanowienia reformatoryjnego, w której organ II instancji uchyla zaskarżone postanowienie (decyzję) i orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 1 in principio w zw. z art. 144 k.p.a.). Nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sprawa została dwukrotnie merytorycznie rozpatrzona przez organy administracji, a zmiana rozstrzygnięcia mieściła się w kompetencjach orzeczniczych organu odwoławczego. Zarzuty skargi należy w tej sytuacji uznać za chybione. Realizując obowiązek kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wykraczając poza zarzuty skargi, sąd również nie znalazł żadnych podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. Ustalenia faktyczne, oparte na analizie zdjęć lotniczych nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. budynek istniał już w aktualnym stanie (przynajmniej jeśli chodzi o jego bryłę zewnętrzną). W związku z tym bez żadnych wątpliwości roboty budowlane zostały rozpoczęte przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, które zostało wydane w lutym 2010 r. Roboty rozpoczęto zatem w warunkach samowoli budowlanej. Odnosząc się natomiast do kwestii podmiotu, który powinien zostać obciążony obowiązkami w ramach postępowania legalizacyjnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 52 ust. 1 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Okoliczności sprawy wskazują, że inwestorem, przynajmniej formalnie, byli rodzice skarżącego – to oni (z opóźnieniem) występowali o pozwolenia na budowę, a także zgłosili zamiar przystąpienia do użytkowania budynku, wobec którego PINB zgłosił sprzeciw. Z aktu darowizny (k. 69 akt organu II inst.) wynika, że darowizna nastąpiła w 2012 r., a zatem już po rozpoczęciu robót budowlanych i po wydaniu pozwolenia na budowę. Pierwotni inwestorzy (właściciele) zbyli nieruchomość na rzecz skarżącego, zatem nałożenie na nich obowiązku nie jest możliwe. Zasadne jest zatem stanowisko L. WINB, wskazujące, że aktualnym właścicielem nieruchomości jest skarżący, a jego rodzice – jeśli byli inwestorami – utracili prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym w pełni prawidłowo zastosowano art. 52 P.b. i obowiązki w ramach procedury legalizacji samowoli (art. 48 P.b.) nałożono na skarżącego. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.