II SA/Lu 63/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Komendanta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067) w związku z § 1 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r, poz. 1130 ze zm.) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w L. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. nr [...] z dnia [...] października 2017 r. cofającą A. J. uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wydaną przez Komendanta Miejskiego Policji w C., A. J. został przyznany równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, przysługujący policjantowi nieposiadającemu członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym złożonym w dniu [...] lipca 2010 r., A. J. zamieszkiwała w miejscowości W. P. [...] w domu mieszkalnym, do którego tytuł prawny posiadała jej siostra. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. A. J. został przyznany równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, przysługujący policjantowi posiadającemu członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji z tytułu urodzenia córki. W oświadczeniu mieszkaniowym złożonym w dniu [...] marca 2016 r. funkcjonariuszka wskazała, że wraz z córką zamieszkuje w C. przy ul. [...] - [...] [...] w lokalu mieszkalnym, do którego tytuł prawny posiadają jej rodzice. W związku z dokonywaną w garnizonie lubelskim analizą aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariuszy Policji, pismem Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] września 2017 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie w sprawie weryfikacji uprawnień do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w oparciu o wzór wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Po rozpatrzeniu sprawy Komendant Miejski Policji w C. cofnął uprawnienia A. J. do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uznając, że posiadanie zależne lokalu mieszkalnego będącego własnością rodziców, zgodnego z normami zaludnienia, zabezpiecza jej potrzeby mieszkaniowe. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy ustalił, że A. J. posiada uprawnienia do dwóch norm zaludnienia (uwzględniając 1 normę przysługującą funkcjonariuszowi oraz 1 normę przysługującą dla członka rodziny - córki), a zatem do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 14 m˛ do 20 m˛. Lokal mieszkalny, położony w C. przy ul. [...] - [...] [...] stanowiący własność rodziców funkcjonariuszki, składający się z 3 pokoi o łącznej powierzchni mieszkalnej - 25,70 m˛, jest zgodny z przysługującymi A. J. normami zaludnienia. We wskazanym wyżej lokalu funkcjonariuszka zamieszkuje wraz z córką, zatem jej potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone. Organ wyjaśnił, że lokal ten należy do osób najbliższych dla funkcjonariuszki (ojca i matki), a w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, długotrwałe udostępnienie lokalu mieszkalnego lub części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Zatem posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie. Organ podniósł, że w całym garnizonie lubelskim prowadzona jest analiza uprawnień policjantów do świadczeń pieniężnych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego i że organ pierwszej instancji, który wydał decyzję o przyznaniu świadczenia pieniężnego oraz dokonuje na jej podstawie comiesięcznej wypłaty świadczenia, ma prawo dokonać weryfikacji zasadności pobierania należności pieniężnych. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. J., zarzucając: 1) naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że A. J. nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego, podczas gdy nie posiada ona lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; 2) naruszenie art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że strona postępowania A. J. zajmuje na podstawie stosunku użyczenia lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, podczas gdy stale ponosi koszty utrzymania zajmowanego lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na względzie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała, że lokal mieszkalny przy ul. [...] [...] w C., w którym mieszka razem z córką, jest własnością jej rodziców. Skarżąca wyjaśniła, że stale ponosi koszty utrzymania mieszkania, tj. opłaty za media oraz czynsz. Podniosła, że w wyniku cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie będzie w stanie samodzielnie zaspokajać potrzeb mieszkaniowych swoich i swojej córki z uwagi na brak środków na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania, gdyż jej własne zasoby finansowe nie są wystarczające na zaspokojenie tych potrzeb. Ponadto wskazała, że nie doszło do zawarcia umowy użyczenia pomiędzy nią a jej rodzicami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w myśl art. 92 ust. 1 tej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 3/08, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., I OSK 223/08, publ.: http//www.cbois.nsa.gov.pl). Szczegółowe kwestie związane z równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści § 1 ust. 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m˛ powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m˛; 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6) tymczasowej kwatery. Natomiast, zgodnie z § 6 rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, 2) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1, 3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznymi sanitarnym, 4) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję (...) wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1 - 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany bądź ujawnienia okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 3 i § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego funkcjonariusza. Policjant zobowiązany jest - składając nowe oświadczenie mieszkaniowe - niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na przedmiotowe uprawnienia. Decyzję o cofnięciu uprawnień do omawianego świadczenia - co do zasady - wydaje się zatem po złożeniu przez policjanta nowego oświadczenia mieszkaniowego, zawierającego zawiadomienie o zmianie swojej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji przewidzianej w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. jest możliwe tylko wówczas, gdy policjant wykona ten obowiązek i w prawem przewidziany sposób zawiadomi o takich zmianach. Uprawnienie do omawianego świadczenia cofa się, gdy funkcjonariusz utracił prawo do równoważnika. Zastosowanie takich sankcji jest dopuszczalne w każdym czasie. Zatem przedmiotową decyzję wydaje się także wówczas, gdy policjant nie złoży wymaganego zawiadomienia, a o jego aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej organ powziął informacje z innych źródeł (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r., I OSK 3112/15, publ.: http//www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżąca wraz z córką zamieszkuje przy ul. [...] w C. w mieszkaniu o powierzchni 25,7 m˛, stanowiącym własność jej rodziców. Organ zasadnie przyjął, że skarżąca zajmuje lokal na podstawie użyczenia, tj. umowy uregulowanej w art. 710 kodeksu cywilnego, w myśl którego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Tego, że omawiana umowa pomiędzy skarżącą a jej rodzicami ma charakter nieodpłatny, nie zmienia nawet ewentualna okoliczność pokrywania przez skarżącą kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego (np. opłat eksploatacyjnych, takich jak media, wywóz śmieci), które uiszczane są na rzecz innych podmiotów, a nie na rzecz właścicieli lokalu. Definicję posiadacza zawiera z kolei przepis art. 336 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Powyższy przepis wyróżnia dwa rodzaje posiadania: posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Posiadaczem zależnym jest natomiast ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.). Nie rości więc on sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak, jak uprawniony z innego prawa. Oprócz wyżej wymienionych może to być zatem użyczenie (por. orzeczenie SN z dnia 20 listopada 1968 r., II CR 412/68, Lex nr 6418, orzeczenie SN z dnia 18 czerwca 1975 r., II CR 238/75, OSP 1976, z. 7-8, poz. 150). Skoro więc organy Policji ustaliły, że skarżąca jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, wynoszących dla niej i dla jej córki łącznie od 14 m˛ do 20 m˛, zaistniała przesłanka do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego jej decyzją Komendanta Miejskiego Policji w C. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wymieniona w § 6 rozporządzenia, wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust.1. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sytuacji, gdy policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, decyzja orzekająca o utracie (cofnięciu) prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio omawianego uprawnienia, lecz jedynie powoduje, że ta ostatnia decyzja przestaje wywoływać skutki prawne. Niewątpliwie bowiem decyzja cofająca uprawnienie do równoważnika ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje ona skutki na przyszłość, nie wcześniej jednak niż od chwili jej wydania (zob. cytowany wyroku NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3112/15, a także wyrok NSA z 10 grudnia 2001 r., sygn. akt I OSK 1258/15). Oczywiste jest zatem, że konsekwencją cofnięcia uprawnienia do przyznanego równoważnika nie jest obowiązek wypłaconego świadczenia przed określoną w decyzji ex nunc datą cofnięcia tego prawa. W tym przypadku nie ma więc zastosowania § 7 powołanego rozporządzenia. Przepis ten stanowi bowiem, że decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku: 1) nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych o świadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość, 2) uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że takie okoliczności nie wystąpiły. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.