II SA/Lu 631/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2-5 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu odwołania E. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy magazynowo-produkcyjnej z pomieszczeniami biurowymi oraz zapleczem transportowo-parkingowym na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 2/2 położonej przy ul. W. 1a w L.; pas drogowy – działki nr 1/4i 1/9 (ul. W.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek firmy "L." S.A. z siedzibą w L., która wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy magazynowo-produkcyjnej z pomieszczeniami biurowymi oraz zapleczem transportowo-parkingowym na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 2/2 położonej przy ul. W. 1a w L.; pas drogowy działki nr 1/4 i 1/9 (ul. W.), działki nr 2/73 i 1/10 – droga wewnętrzna (teren PKP). Rozpoznając wniosek organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe i ustalił, iż działka objęta wnioskami położona jest na terenie, który w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Zespołu Miejskiego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. – określony był jako teren specjalny oznaczony symbolem VII B 81S, przeznaczony pod bazy składowo-magazynowe, a także częściowo - w pasie drogowym trasy głównej tranzytowej oznaczonej symbolem KGŁ. Projekt decyzji uwzględniającej wniosek organ I instancji uzgodnił z Wojewodą L. i z zarządcą drogi. Uznając brak sprzeczności wnioskowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi i spełnienie warunków określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uwzględniono wniosek i określono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, w tym maksymalną wysokość zabudowy oraz miejsce usytuowania obiektów kubaturowych i urządzeń niezbędnych do ich funkcjonowania (w części zachodniej działki) , a także możliwość obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53, ust. 3,4,5, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2-5, ust. 2 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L. złożył E. K. wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej przepisy prawa materialnego – art. 1, art. 2 pkt 1 i 4, art. 61, art. 54 pkt c/ ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 2,3,4 i § 3, § 5 ust. 1, § 6 , § 7 ust. 1, § 8 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy – z dnia 26 sierpnia 2003 r. – w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto naruszenie przepisów procesowych – art. 6,7,8,11, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 kpa. Odwołujący się, jako właściciel działek graniczących z terenem objętym wnioskiem uważa, że projektowana inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływała na jego nieruchomości spowoduje obniżenie jej wartości, a także ograniczy możliwość wykorzystania na cele zgodne z interesem społecznym. Ponadto, skarżący zarzuca, że organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego przez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu istotnych w sprawie dowodów, orzekając – wykroczył poza granice wniosku i nieprecyzyjnie sformułował sentencję decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpoznając odwołanie E. K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...], która nie narusza prawa w stopniu wskazującym na jej uchylenie. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołał przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust.1, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podnosząc, że decyzja będąca przedmiotem odwołania jest z nimi zgodna. W szczególności podniesiono, że jej przedmiotem jest określenie warunków dla zmiany zagospodarowania terenu przez budowę zespołu zabudowy magazynowo- produkcyjnej z pomieszczeniami biurowymi i zapleczem transportowo-parkingowym. W sprawie zaistniały przesłanki dla określenia takich warunków. Projektowana inwestycja ma charakter inwestycji produkcyjnej i byłaby zlokalizowana na terenie, który w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego (który utracił moc) był przeznaczony na ten cel. W stosunku do takiej inwestycji w świetle art. 61 ust. 2 nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę uprawnioną wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Wydanie decyzji poprzedziła analiza terenu, a projekt był uzgodniony z wojewodą i zarządcą drogi. Organ odwoławczy podniósł, iż będąca załącznikiem do decyzji analiza terenu nie wykazuje, by planowana inwestycja miała wpływ na pogorszenie atrakcyjności działek należących do odwołującego się. Teren obejmujący działki strony był przeznaczony w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny specjalne z wykorzystaniem na bazy składowo-magazynowe oraz pod tereny przemysłowe z wykorzystaniem na zakłady młynarskie i wytwórnię makaronów. Zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy – "L." S.A. jest zgodne z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu, nie może ono zależeć od planów inwestycyjnych odwołującego się, związanych z realizacją budownictwa komercyjnego. Powołując się na materiał dowodowy organ odwoławczy nie podzielił zarzutów, by planowana inwestycja uniemożliwiała obsługę komunikacyjną działek odwołującego się, zaś zarzut nieuwzględnienia potrzeb lokalnej społeczności uznał za nie mający żadnego oparcia w stanie faktycznym sprawy. W ocenie organu, zarzuty odwołującego się, tak co do niewyjaśnienia stanu faktycznego jak i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego były niezasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył E. K., który wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa materialnego – art. 1, art. 2 pkt 1 i 4, art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 54 pkt c/ ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 pkt 2,3,4, § 3, § 5 ust. 1, § 6, § 7 ust. 1, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) , a także przepisów postępowania administracyjnego: art. art. 6,7,8, 61 § 1, 77 § 1, 80, 84, 107138 i 140 kpa. Zdaniem skarżącego, organ wadliwie uznał, że teren objęty wnioskami o ustalenie warunków zabudowy w planie zagospodarowani przestrzennego, który utracił moc, był przeznaczony pod lokalizację inwestycji produkcyjnej, podczas gdy z zapisów planu wynika, że działka nr 2/2 znajdowała się na terenach specjalnych o przeznaczeniu składowo-magazynowym i pod projektowaną drogę. Konsekwencją tego, zdaniem skarżącego, jest niezastosowanie w decyzji wymagań określonych w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i brak oceny analizowanego obszaru z punktu widzenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w tym przepisie. Ponadto w decyzji nie ustalono precyzyjnie liczby miejsc parkingowych; natomiast ustalenia decyzji naruszają ład przestrzenny terenu i nie uwzględniają zobiektywizowanych potrzeb lokalnej społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego – to skarżący uważa, że organ odwoławczy tylko częściowo odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, pomijając zwłaszcza kwestie uzasadnienia decyzji, wydania orzeczenia wykraczającego poza granice wniosku, nierozważnie analizy uwarunkowań terenu, nie przeprowadzenia z urzędu dowodu z akt sprawy o ustaleniu warunków zabudowy dotyczącymi terenu objętego wnioskiem. Zdaniem skarżącego, konstrukcja decyzji organu I instancji jest nieprecyzyjna i zawiera sformułowania wieloznaczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wnosiło o jej oddalenie podtrzymując argumenty przestawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócono nadto uwagę, że wnioskowana inwestycja stanowi rozbudowę istniejącej firmy i jest związana z profilem jej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie sprawowanej kontroli sąd bada, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń, sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, ale sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, wobec czego skarga domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej ustawą), a także przepisy wydanego w oparciu o zawartą w niej delegację – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy terenu dla inwestycji o celu innym niepubliczny następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W świetle przepisów art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków wskazanych w punktach 1-5: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowani terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, ... zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej, 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu powinno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie wskazanych przepisów, 5/ decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Odstępstwo od wskazanych wyżej reguł zostało określone w art. 61 ust. 2 ustawy, który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z ustaleń organów administracyjnych, teren objęty wnioskiem w sprawie niniejszej w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego L. Zespołu Miejskiego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. , położony był w obrębie terenu specjalnego oznaczonego symbolem VII B 8 IS przeznaczonego na bazy składowo – magazynowe, terenu oznaczonego symbolem VII B 9 PIV przeznaczonego pod zakłady młynarskie i wytwórnię makaronów oraz terenu ulic o symbolu 0 11 KGŁ. Wskazane tereny były zatem przeznaczone pod inwestycje produkcyjne, pod które ostały wykorzystane, na co wskazuje analiza zagospodarowania terenu będąca załącznikiem do decyzji organu I instancji. Wnioskowana inwestycja określona jako zespół zabudowy magazynowo-produkcyjnej z pomieszczeniami biurowymi oraz zapleczem transportowo-parkingowym, prawidłowo została uznana przez organy administracji za inwestycję produkcyjną, zwłaszcza w sytuacji, gdy wnioskodawca – Zakłady Młynarskie "L." S.A. – to przedsiębiorstwo produkcyjne będące właścicielem graniczącej z działką objętą wnioskiem – działki nr 3 zabudowanej budynkami przemysłowymi i magazynowymi. Inwestycje produkcyjne to nakłady, których bezpośrednim skutkiem jest zwiększenie dochodu, są to przede wszystkim inwestycje przemysłowe, budowlane, rolne, leśne, a także w dziedzinie handlu, transportu czy komunikacji, nakłady na budowę nowych zakładów bądź rozbudowę istniejących. W okolicznościach sprawy prawidłowo zastosowano art. 61 ust. 2 ustawy, wobec czego podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organy administracji ww. przepisu był niezasadny. Ustawa nie wymaga, by lokalizowana inwestycja była tożsama ze zrealizowaną inwestycją o jakiej mowa w dotychczas obowiązującym planie. Do inwestycji produkcyjnych zlokalizowanych na terenach przeznaczonych w dotychczasowym planie na ten cel (realizacja inwestycji produkcyjnych) – nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Określenie warunków dotyczących nowej zabudowy organ administracji dokonuje po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z zasadami zawartymi w rozporządzeniu, przy czym w niniejszej sprawie nie wymagały rozważań warunki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona decyzja określa wymagane przepisami ustawy i rozporządzenia warunki dla planowanej inwestycji, w tym ustalenia dotyczące rodzaju, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, dotyczące ochrony środowiska, warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich. Jest oczywiste, że dane podawane na etapie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy stanowią jedynie przewidywania inwestora, a precyzyjne informacje – chociażby co do ilości miejsc parkingowych będą mogły być określone na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę – o ile wnioskodawca zdecyduje się na wystąpienie z takim wnioskiem. Również na etapie postępowania o pozwolenie na budowę uprawniony organ oceniać będzie w jakim zakresie planowany obiekt budowlany oddziaływać może na nieruchomości sąsiednie – w tym nieruchomość skarżącego. Zaskarżona decyzja w pkt 8 zawiera wymagania jakie muszą być spełnione dla ochrony interesów osób trzecich. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie niniejszej wskazuje, że nieruchomości skarżącego (działki nr 2/3 i 2/4 zlokalizowane przy ul. W.), są niezabudowane. Określenie warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji nie jest uzależnione od przyszłych zamierzeń inwestycyjnych na działkach sąsiednich, ani też do poglądów na temat celowości przyszłych kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego miasta, gdyż nie wynika to z przepisów ustawy. Zarzut nie przeprowadzania przez organy administracji z urzędu postępowania dowodowego co do projektów przyszłego zagospodarowania terenu, należy uznać za chybiony, skoro bezspornym jest brak aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania. Zarzut określenia w decyzji dopuszczalnej wysokości przyszłej zabudowy "do 25 m" w sytuacji gdy wnioskodawca wskazał wysokość "do 15 m", nie stanowi naruszenia prawa, bowiem obie miary dotyczą budynków określonej w prawie budowlanym jako "średniowysokie" tj. od 12 do 25 m ( 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, z dnia 12 kwietna 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Reasumując - zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania ani zasad postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na jej uchylenie. Skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw prawnych podlega oddaleniu. Z tych względów i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.