II SA/Lu 631/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi G. R. i J. R. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 roku nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 roku nr [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2008 roku nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na roboty budowlane polegające na wykonaniu pochylni dla osób niepełnosprawnych i związanej z tym przebudowy wejścia do budynku i przebudowy linii kablowej eNN na działce nr [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę postanowienia organu pierwszej instancji stanowiło stwierdzenie wniesienia przez G. R. i J. R. podania o wznowienie postępowania po terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji tablica, na której umieszczono informacje o budowie, w tym o rodzaju robót budowlanych, numerze pozwolenia na budowę i nazwie oraz adresie inwestora, była umieszczona już we wrześniu 2011 r. w bezpośrednim sąsiedztwie wejścia do budynku, w którym znajduje się lokal mieszkalny G. i J. małżonków R.. Organ pierwszej instancji wskazał również na inne okoliczności, w których skarżący mogli wcześniej uzyskać wiedzę o wydanym pozwoleniu na budowę. Zwrócił także uwagę, że we wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący stwierdzili, iż o całym przedsięwzięciu dowiedzieli się już we wrześniu 2011 r., w momencie rozpoczęcia robót budowlanych. W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. G. R. i J. R. zarzucili brak umożliwienia im w postępowaniu administracyjnym zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Nie zgodzili się ze stanowiskiem, że dostatecznym dowodem powzięcia wiadomości o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę była informacja zamieszczona we wkładanym do skrzynek pocztowych Biuletynie Informacyjnym Walnego Zgromadzenia Spółdzielni z dnia [...] czerwca 2011 r., a także tablica informacyjna na budowie. Podnieśli, że nie otrzymali nigdy formalnego zawiadomienia o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda ocenił zażalenie jako niezasadne. Organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia [...] lutego 2012 r. G. i J. małżonkowie R. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o pozwoleniu na budowę pochylni dla osób niepełnosprawnych i związanej z tym przebudowy wejścia do budynku i przebudowy linii kablowej eNN na działce przy ul. T., domagając się uchylenia tej decyzji. Wskazali na interes prawny w złożeniu wniosku, wynikający z przysługiwania im własności lokalu mieszkalnego w budynku, którego dotyczy inwestycja, a także na brak udziału w postępowaniu zakończonym wydanym pozwoleniem na budowę. G. i J. małżonkowie R. poinformowali o braku zgody na usytuowanie pochylni w odległości 1,60 m od okien ich mieszkania oraz o okoliczności dowiedzenia się o przedsięwzięciu we wrześniu 2011 r., w momencie rozpoczęcia robót budowlanych. Wojewoda podniósł, że w myśl art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest braku udziału strony w postępowaniu, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Uchybienie terminu do wniesienia podania bezwzględnie obliguje organ do odmowy wznowienia postępowania. Sprawdzenie czy podanie pochodzi od strony następuje dopiero po stwierdzeniu dotrzymania terminu do wniesienia podania. Wojewoda wskazał, że wydanie zaskarżonego postanowienia zostało poprzedzone postępowaniem organu pierwszej instancji, który uzyskał od Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej informację, iż tablica informacyjna o budowie została wywieszona w dniu [...] września 2011 r. na ścianie sąsiadującej z wejściem do budynku. Ponadto organ pierwszej instancji słusznie zauważył, że zgodnie z treścią § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U z 2002 r., Nr 108, poz. 953 ze zm.) tablica informacyjna zawiera między innymi określenie rodzaju robót budowlanych oraz adres prowadzenia tych robót i numer pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że zainteresowani nie zakwestionowali powyższej okoliczności. W ocenie Wojewody powołany w podaniu fakt dowiedzenia się przez małżonków R. o przedsięwzięciu we wrześniu 2011 r. oraz wykazanie przez organ pierwszej instancji, że informacja o budowie (wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę) była udostępniona dla zainteresowanych na tablicy informacyjnej już we wrześniu 2011 r. pozwalały na stwierdzenie, iż nie został zachowany określony w art. 148 § 1 k.p.a. jednomiesięczny termin do wniesienia przez G. i J. R. podania o wznowienie postępowania. Termin ten niewątpliwie upłynął bowiem z końcem października 2011 r., to jest po miesiącu od umieszczenia przy wejściu do budynku tablicy informacyjnej budowy. Tymczasem podanie G. i J. R. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę pochylni wpłynęło do organu pierwszej instancji dopiero w dniu [...] lutego 2012 r., a zatem około 4 miesiące po terminie. G. R. i J. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2012 r., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji w całości, ewentualnie ich uchylenia. Skarżący zarzucili: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i skutkujące nieważnością postępowania, pod postacią art. 64 Konstytucji RP, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa Budowlanego oraz art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie przez organy obu instancji manifestujące się w błędnym uznaniu, że Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy Spółdzielnia sprawuje w imieniu skarżących – wyłącznych właścicieli lokalu mieszkalnego położonego przy ul. T.– jedynie zarząd powierzony, zaś samo obwieszczenie na tablicy informacyjnej na budowie nie może usprawiedliwiać faktu, iż decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła bez udziału skarżących, jako wyłącznych właścicieli lokalu, pod oknem którego była realizowana inwestycja, a więc w obszarze oddziaływania obiektów, co skutkuje niemożnością ochrony konstytucyjnego prawa własności lokalu skarżących, jako że pomimo ich korespondencji ze Spółdzielnią i złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie zostali uznani za stronę procesu budowlanego i odmówiono im wznowienia postępowania; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością zaskarżonego rozstrzygnięcia, pod postacią art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z art. 49 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący uchybili terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż dowiedzieli się o inwestycji we wrześniu 2011 r. z tablicy informacyjnej wywieszonej przed budynkiem, podczas gdy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania biegnie od dnia dowiedzenia się o decyzji, a skarżący taką wiedzę uzyskali dopiero w lutym 2012 r., po przeprowadzeniu długotrwałej korespondencji ze Spółdzielnią, która ukrywała fakt uzyskania decyzji administracyjnej, co jest zrozumiałe, gdyż w toku tego postępowania Spółdzielnia złożyła nieprawdziwe oświadczenie, iż posiada wyłączne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy prawo takie posiadają skarżący jako właściciele lokalu i prawa takiego nie cedowali na Spółdzielnię, a nadto nie można uznać obwieszczenia na tablicy za równoważne doręczeniu decyzji, a więc za początek terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania; 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, pod postacią art. 10 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a., w związku z art. 140 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, manifestujące się w niezapewnieniu skarżącym czynnego udziału w sprawie, nieumożliwienie wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych w sprawie, co spowodowało, że okoliczność w postaci uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie mogła zostać udowodniona, gdyż skarżący nie wypowiedzieli się co do zebranych dowodów, w tym organ nie przeprowadził dowodu na okoliczność terminu dowiedzenia się przez skarżących o decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nieuprawniony jest zarzut wydania kwestionowanych postanowień z naruszeniem prawa, tym bardziej w sposób rażący, co miałoby skutkować stwierdzeniem ich nieważności albo też uchyleniem. Powołane jako naruszone przez organ przepisy prawa materialnego odnoszą się do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Mianowicie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu., a przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przewiduje, iż do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) o spółdzielniach mieszkaniowych określa, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Podkreślić natomiast należy, że poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie stanowiło postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a było prowadzone w związku z podaniem G. i J. R. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2008 roku nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na roboty budowlane polegające na wykonaniu pochylni dla osób niepełnosprawnych oraz związanej z tym przebudowy wejścia do budynku i przebudowy linii kablowej eNN na działce nr [...] przy ul. T. 4. Poza sporem w sprawie pozostawała przy tym okoliczność, że G. i J. małżonkowie R. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Przyczyny, dla których miał miejsce taki stan rzeczy, jak również jego ocena pozostawały przy tym poza zakresem rozważań organu, który dokonał wyłącznie oceny kwestii zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, uchybienie terminu przewidzianego dla tej czynności w art. 148 k.p.a. obliguje organ do odmowy wznowienia postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie stanowi bowiem rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 976/05, LEX nr 275519). Na ocenę kwestii zachowania terminu nie mają zaś wpływu zagadnienia podniesione w treści zarzutu sformułowanego w punkcie 1 skargi, w tym w odwołanie się do przepisu art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej normującej zasadę ochrony prawa własności. Nieuprawnione jest stanowisko skarżących, iż zaskarżonym postanowieniem nie zostali oni uznani za stronę procesu budowlanego. Organ nie wypowiadał się bowiem w tej kwestii w treści zaskarżonego postanowienia, zaznaczając, iż sprawdzenie czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony następuje po stwierdzeniu dotrzymania terminu do wniesienia podania. Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 49 k.p.a. W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie § 2 tego artykułu przewiduje, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Należy podkreślić, że w art. 148 § 2 k.p.a. jest mowa o dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a więc o dacie powzięcia przez nią wiadomości o jej istnieniu, a nie o jej doręczeniu stronie. Stąd niezasadnie odwołują się skarżący do treści art. 49 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przywołany przepis normuje zatem instytucję obwieszczenia lub publicznego ogłoszenia jako sposób zawiadomienia o decyzjach lub innych czynnościach stron w postępowaniu, w którym taką możliwość przewiduje przepis szczególny. Natomiast w art. 148 § 2 k.p.a. chodzi nie o doręczenie decyzji w toku postępowania, co oznaczałoby wzięcie udziału w sprawie, ale o dowiedzenie się o ostatecznej decyzji, która nie była doręczona stronie, strona nie brała udziału w postępowaniu i z tej przyczyny domaga się wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można zatem podzielić wyrażonego w uzasadnieniu skargi poglądu, iż w rozpoznawanej sprawie chodzi o normalne zawiadamianie strony o czynnościach postępowania, doręczenie decyzji przez organ, informowanie w sprawie o wszczęciu i prowadzeniu postępowania, czego nie może zastąpić samo wywieszenie przez inwestora tablicy informacyjnej. Z tych samych względów niezasadny jest zarzut, iż zaskarżone postanowienie dezinterpretuje pojęcie udziału w sprawie. Trzeba podkreślić, że w świetle art. 148 § 2 k.p.a. bez znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania jest ocena prawidłowości lub wiarygodności decyzji, o której strona powzięła wiadomość. Istotne jest jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji nie musi przy tym pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł (por. Małgorzata Jaśkowska Komentarz aktualizowany do art.148 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2012). Zatem dla uznania, że strona dowiedziała się o decyzji nie musi nastąpić doręczenie ostatecznej decyzji przez organ ani też inny, sformalizowany sposób poinformowania o jej wydaniu oraz o prowadzeniu wcześniej stosownego postępowania administracyjnego. Wystarczająca jest faktyczna wiedza o decyzji. Stąd też prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie podważają skutecznie argumenty o dowiedzeniu się przez skarżących o wszczęciu i prowadzeniu postępowania z początkiem lutego 2012 r., po długotrwałej korespondencji ze Spółdzielnią Mieszkaniową. Jednocześnie zaznaczyć należy, że podnosząc te okoliczności w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, skarżący w żaden sposób swoich twierdzeń nie udowodnili, nie przedstawiając na te okoliczności jakichkolwiek dowodów. Z podniesionych wcześniej przyczyn chybiony jest również zarzut skarżących, iż nigdy nie otrzymali formalnego zawiadomienia o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zasadnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że G. i J. R. nie kwestionowali okoliczności zawarcia na tablicy informacyjnej, wywieszonej w dniu [...] września 2011 r. na ścianie sąsiadującej z wejściem do budynku, określenia rodzaju robót budowlanych, adresu prowadzenia robót i numeru pozwolenia na budowę. Zatem treść tablicy informacyjnej, w powiązaniu nadto z faktem prowadzenia robót budowlanych, stanowiła źródło wiedzy skarżących o wydanej decyzji obejmującej pozwolenie na budowę, której numer został podany na tablicy informacyjnej. Mając przy tym na względzie, że w podaniu o wznowienie postępowania skarżący zaznaczyli, iż dowiedzieli się o całym przedsięwzięciu we wrześniu 2011 r., w momencie rozpoczęcia robót budowlanych, prowadzonych bezpośrednio pod oknami mieszkania skarżących (vide projekt budowlany), uznać należało za nietrafny argument, iż na tablicy widniał napis o prowadzeniu "Przebudowy wejścia do budynku", a nie napis o innej treści. W sytuacji wywieszenia w widocznym miejscu tablicy informującej o numerze pozwolenia na budowę oraz opisanego w podaniu faktu dowiedzenia się o całym przedsięwzięciu we wrześniu 2011 r. nie może się ostać zawarte w skardze twierdzenie, iż skarżący nie znali podstawy prowadzenia robót. Opisane zaś wyżej okoliczności, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewody , prowadzą w sposób logiczny do wniosku, iż rację miał organ uznając, że miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę niewątpliwie nie został zachowany przez skarżących, którzy wnieśli takie podanie dopiero w dniu [...] lutego 2012 r. Zaznaczyć również należy, że sposób obliczenia terminu przez organ wskazuje, iż organ nie wiązał dowiedzenia się przez skarżących o decyzji wyłącznie z dniem wywieszenia tablicy informacyjnej. Organ uwzględnił w tym zakresie zawarte w podaniu twierdzenie samych skarżących, iż dowiedzieli się o przedsięwzięciu we wrześniu 2011 r. W konsekwencji organ prawidłowo przyjął, że termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. upłynął niewątpliwie z końcem października 2011 r. Nie można odmówić trafności zarzutowi naruszenia art. 10 k.p.a. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, gdyż organ ten wprawdzie przesłał skarżącym odpisy pisma skierowanego w dniu [...] marca 2012 r. do Spółdzielni Mieszkaniowej, ale po uzyskaniu odpowiedzi nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Niemniej pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż treść informacji udzielonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową została szczegółowo przytoczona w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji, a skarżący mieli możność ustosunkowania się do niej w zażaleniu. W konsekwencji nie można zaś uznać, by zaskarżone postanowienie Wojewody zostało wydane z naruszeniem art. 81 k.p.a. Nieuprawnione jest również stwierdzenie, iż organ nie przeprowadził dowodu na okoliczność terminu dowiedzenia się przez skarżących o decyzji. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie organy poczyniły ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia mając na względzie zarówno zawarte w podaniu twierdzenia samych skarżących, jak i niekwestionowane przez skarżących okoliczności wynikające z treści informacji Spółdzielni Mieszkaniowej. Wnioski, które z nich wywiedziono są logiczne i nie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości. Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w ie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.