II SA/Lu 631/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk, Asesor sądowy Marcin Małek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza na rzecz S. L. od Wojewody kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm.), wydaną po rozpatrzeniu odwołania L. i S. L., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. K. pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: przebudowa lokali mieszkalnych w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy pl. [...] [...] na działce nr [...] położonej w K. . Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Inwestor - M. K. wystąpiło do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę lokali mieszkalnych w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy pl. [...] [...]. Organ ustalił, że ta nieruchomość stanowi współwłasność M. K. oraz S. L. i L. L.. Postanowieniem z [...] maja 2020 r. znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym wniosku oraz projekcie budowlanym w terminie do [...] sierpnia 2020 r. W dniu [...] czerwca 2020 r. inwestor złożył w Starostwie Powiatowym w K. uzupełniony projekt budowlany. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na realizację wyżej wskazanej inwestycji. Organ stwierdził, że inwestor uzupełnił dokumentację w wymaganym zakresie, spełniając jednocześnie wymagania z art. 32, art. 33 i art. 35 ustawy Prawo budowalne, w związku z czym nie było podstaw do odmowy udzielenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej decyzji odwołali się L. i S. L.. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że działka stanowi współwłasność, inwestor powołał się na oświadczenie L. i S. L. z [...] kwietnia 2020 r., wykazując w ten sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, w odwołaniu strony skarżące nie zaprzeczyły, że wyraziły zgodę na przeprowadzenie określonych w pozwoleniu na budowę robót, w związku z czym nie można uznać, że doszło do cofnięcia zgody na rzecz M. K. na dysponowanie działką nr [...] na cele budowlane. Wojewoda podniósł, że Starosta [...] w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, mając na względzie w szczególności art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ ustalił, że na inwestowanym terenie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady M. K. Nr [...] z [...] lutego 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części miasta w rejonie ulic: [...], [...]i, [...], [...] i K. w K. . Zgodnie z planem, działka nr [...] znajduje się w obszarze planistycznym o symbolu [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, zabudowa usługowa. Zgodnie z § 17 ust 2 pkt 2 planu, na terenach tych dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wielorodzinnych, usługowych i mieszkalno-usługowych w formie zabudowy kamienicznej. § 17 ust. 2 pkt 4 dopuszcza natomiast zachowanie istniejącej zabudowy nie będącej zabytkami wpisanymi do Rejestru Zabytków Województwa lub ujętymi w Ewidencji Zabytków, istniejących obiektów budowanych i elementów zagospodarowania terenu z możliwością ich rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontów i modernizacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] L. Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. zezwolił na wykonanie robót polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na II piętrze kamienicy zlokalizowanej przy pl. [...] w K. , podkreślając jednocześnie, że prace obejmujące wnętrze kamienicy polegające na: montażu i demontażu ścianek lekkich z płyt gipsowo-kartonowych, malowaniu ścian i sufitów, ułożeniu posadzek, montażu oświetlenia wewnętrznego oraz wykonaniu prac instalacyjnych nie wymagają uzyskania opinii konserwatora. Decyzja stała się ostateczna [...] lutego 2020 r. Wojewoda podniósł następnie, że zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym kamienica zlokalizowana przy pl. [...] w K. jest budynkiem trzykondygnacyjnym o funkcji mieszkalno-usługowej. Na parterze znajduje się lokal usługowy, a na I i II piętrze znajdują się lokale mieszkalne. Zgodnie z projektem budowlanym planowana przebudowa nie przewiduje zmiany sposobu użytkowania budynku. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu M. K.. Funkcja mieszkalno-usługowa budynku w formie zabudowy kamienicznej jest zgodna z podstawową funkcją terenu dopuszczoną przez plan miejscowy. Z kolei § 17 ust 2 pkt 2 planu dopuszcza wprost zachowanie istniejących obiektów budowanych z możliwością ich rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontów i modernizacji. Wojewoda zauważył, że zgodnie z projektem budowlanym w budynku przewidziano nową instalację elektryczną dla nowo projektowanych mieszkań z istniejącego WLZ z puszki piętrowej odgałęźnej. Źródłem zasilania projektowanej instalacji wodociągowej będzie istniejące przyłącze wodociągowe, źródłem cieplej wody będzie elektryczny, pojemnościowy ogrzewacz wody. Odbiór ścieków nastąpi z kolei do istniejącego przyłącza kanalizacji sanitarnej. Zgodnie z wyjaśnieniami projektanta, w pomieszczeniach objętych opracowaniem ogrzewanie realizowane będzie za pomocą istniejącej instalacji ogrzewania centralnego. Projekt został również uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych w dniu [...] stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych. Do projektu budowlanego dołączona została również informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia sporządzona przez projektanta legitymującego się uprawnieniami budowlanymi w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Projekt budowlany został sporządzony oraz sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu; przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania M. K. oraz innymi obowiązującymi przepisami. Jest kompletny i posiada wymagane uzgodnienia. W związku z powyższym organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić pozwolenia na budowę, gdyż, zgodnie z art. 35 ust. 4, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniósł S. L., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił, że organy nie zbadały w sposób należyty przedmiotowej sprawy pod względem naruszenia prawa własności. Wyjaśnił, że zgodnie z projektem budowlanym, piony kanalizacji sanitarnej przechodzić mają przez wyodrębnione mieszkanie skarżącego, zatem prace budowlane będą miały wpływ na obniżenie wartości jego lokalu. Wskazał również, że nie otrzymał zapewnienia o rekompensacie za zniszczone mienie i przeprowadzeniu prac polegających na doprowadzaniu zniszczonego mienia do stanu pierwotnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor posiadał zgodę współwłaścicieli tj. L. i S. L. z [...] kwietnia 2020 r. na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z kolei w odwołaniu L. i S. L. nie zaprzeczyli, że wyrazili zgodę, w związku z czym nie można było uznać, że doszło do wycofania zgody na rzecz M. K. na dysponowanie działką nr [...] na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia udzielania przez skarżącego i jego żonę zgody na dysponowanie na cele budowlane należącym do nich lokalem nr [...] w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w K. , a ściślej, wyrażenie zgody na wykonanie przez inwestora – M. K. robót budowlanych polegających na przebudowie tego budynku poprzez m. in. montaż i demontaż ścianek lekkich z płyt gipsowo-kartonowych, ułożenie posadzek, montaż oświetlenia wewnętrznego oraz wykonanie prac instalacyjnych. Dołączenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest warunkiem koniecznym uzyskania przez niego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wynika to wprost z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl którego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, a tylko jeden ze współwłaścicieli ubiega się o udzielenie pozwolenia na budowę, niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na rzecz wszystkich współwłaścicieli. Pozwolenie na budowę może być wydane tylko tej osobie, która wystąpiła z wnioskiem w tej sprawie i która dysponuje zgodą pozostałych współwłaścicieli (tak m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 1998 r., IV SA 585/96, LEX nr 34078). W ocenie organów obu instancji inwestor dysponował taką zgodą, wyrażoną przez skarżącego i jego żonę (współwłaścicieli budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w [...]), w oświadczeniu złożonym [...] kwietnia 2020 r., co – według organów – wypełniało jedną z przesłanek udzielenia pozwolenia na wykonanie opisanej wyżej inwestycji w tym budynku. Tymczasem skarżący podkreślił, że w treści tego oświadczenia zawarł szereg warunków, od których spełnienia uzależnił wyrażenie zgody na przeprowadzenie objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę robót. W istocie, w aktach sądowych sprawy zamieszczone jest oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane lokalem nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] położonym na działce nr [...] w K. . Oświadczenie to zostało opatrzone datą: [...].04.2020 r. i podpisane przez S. L.. Co znamienne, podpisując to oświadczenie, S. L. zamieścił następującą adnotację: "wyrażam zgodę warunkowo na warunkach określonych w formularzu B4 dołączonym do w/w oświadczenia" (k. 12 akt sądowych). Zgodnie z powyższą deklaracją, na dołączonym do oświadczenia formularzu B4 skarżący zamieścił następujące warunki: "1. Piony z rury k. s. PCV Ř 110 przechodzące przez moje mieszkanie powinny być zlokalizowane w kanałach wentylacyjnych. 2. Prace montażowe pionu rury k. s. PCV Ř 110 powinny być przeprowadzone poza moim mieszkaniem. 3. Umieszczanie przedmiotowej rury sanitarnej k. s. PCV Ř 11 w kanale spalinowym muru spalinowego powinno się odbyć w sposób bezinwazyjny, bezingerencyjny w pomieszczenie lokalu mieszkalnego usytuowanego na piętrze budynku. 4. Przechodząca przez drugie pomieszczenie higieniczno-sanitarne rura sanitarna k. s. PCV Ř 11 powinna być wymieniana w terminie nieprzekraczalnym 3 dni roboczych, demontaż, montaż oraz podłączenie istniejących urządzeń sanitarnych do sieci sanitarnej powinno się odbyć w nieprzekraczalnym terminie jednego dnia roboczego, przejścia sufitowe oraz podłogowe rozkuwane winny być z drugiego piętra oraz od parteru budynku. 5. Po zakończonych pracach montażowych drugiej rury sanitarnej k. s. PCV Ř 11 należy zamurować pustakiem na zamontowanym stelażu profilowym płytę gipsową w celu zabudowy pionu przedmiotowej rury k. s. PCV Ř 11 oraz nanieść na nowo wybudowany mur maskujący płytki ceramiczne, nawiązując do podobnych wymiarów i barw kolorów istniejących płytek ceramicznych. 6. Wszystkie wymienione wyżej pracy budowlane inwestor przeprowadza własnymi siłami i na własny koszt" (k. 13 akt sądowych). Przyjmując tak sformułowaną "zgodę warunkową" na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, organy obu instancji naruszyły prawo w sposób istotny. Zgoda właściciela (współwłaściciela) nieruchomości na dysponowanie nią na cele budowlane, udzielona inwestorowi i wykazana przez tego jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), nie może być warunkowa. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, z jakiego tytułu wynika, nie może być prawem uzależnionym od spełnienia określonych warunków, które z natury swej są przyszłe i niepewne. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może wynikać z warunkowej zgody współwłaściciela nieruchomości, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o taki tytuł musiałaby też być wydana pod warunkiem, co jest niedopuszczalne. Zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być prawem realnie istniejącym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie prawem zależnym od spełnienia określonych warunków, o spełnieniu bądź niespełnieniu których mają rozstrzygać organy lub sądy po wydaniu pozwolenia na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z 5 lipca 2007 r., II OSK 1033/06, CBOSA). Podnieść przy tym należy, że wbrew twierdzeniu organu drugiej instancji, w aktach sprawy brak jest oświadczenia (zgody) podpisanej przez L. L., współwłaścicielkę lokalu nr [...] w budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja, co stanowi kolejne istotne uchybienie o charakterze materialnoprawnym. Podsumowując, z powyższych względów organy nie miały podstaw, by uznać spełnienie przez inwestora warunku posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czyniąc to, naruszyły w sposób istotny zarówno art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, jak i art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a organ odwoławczy – również art. 136 k.p.a. Z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji wezwie inwestora do przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy przy tym wskazać, że w braku wymaganej zgody pozostałych współwłaścicieli budynku inwestor, którego udziały w nieruchomości stanowią co najmniej połowę, może zwrócić się do sądu powszechnego o wydanie orzeczenia, które zastąpi tę zgodę (art. 199 k.c.). Postanowienie sądu stanowi wówczas tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie w granicach określonych w tym postanowieniu, wyznaczających zakres robót budowlanych (wyrok SN z dnia 11 października 1990 r., III ARN 15/90, OSP 1991, z. 6, poz. 163; wyrok NSA w Łodzi z dnia 15 czerwca 2000 r., II SA/Łd 1424/99, ONSA 2001, nr 4, poz. 167; wyroki NSA w Warszawie z dnia 29 marca 1990 r., IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 2–3, poz. 35, oraz z dnia 18 lipca 1983 r., I SA 471/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 59; A. Ostrowska, Komentarz do art. 32, [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LEX/el. 2016, dostęp: 01.06.2021 r.). Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, obejmujące zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 250 zł, zostało wydane na podstawie art. 250 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.