II SA/Lu 632/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku ; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z wnioskiem z dnia 28 lutego 2008 r. Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta L. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej w ulicy P. w L., p.o. Dyrektora Wydziału Architektury, Budownictwa i Urbanistyki Urzędu Miasta L. zwrócił się na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji Postanowieniem z dnia 28 [...] 2008 r. nr [...] Dyrektor Wydziału Dróg i Mostów UM L. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. na podstawie otrzymanych dokumentów, w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. u. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 5 k.p.a. uzgodnił przedmiotową inwestycję – bez uwag stwierdzając, iż przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają lokalizację obiektów budowlanych w pasie drogowym. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. W. i A. S. zaznaczając, iż jako właściciele przyległych działek nie wyrażają zgody na budowę ulicy, gdyż wiąże się to z przejęciem pod drogę części ich działek. Nadto w ich ocenie ulica ta jest zbędna i nikomu niepotrzebna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia tego nie uwzględniło i zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 [...] 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Jako podstawę tego rozstrzygnięcia powołało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego uzasadnieniu stwierdziło, że obowiązek uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z organami właściwymi w sprawach obsługi komunikacyjnej wynika z treści art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast podmiotem właściwym do zajęcia stanowiska jest zarządca drogi, którym w przedmiotowej sprawie jest działający z up. Prezydenta Miasta L. Dyrektor Wydziału Dróg i Mostów, który to dokonuje uzgodnień pod kątem zgodności projektu decyzji z zapisami ustawy o drogach publicznych. Zapisy tej ustawy nie stoją w sprzeczności z projektem decyzji lokalizacyjnej, co oznacza, iż postanowienie odpowiada prawu. Organ odwoławczy podniósł nadto, że zarzuty sformułowane w zażaleniu nie odnoszą się do przedmiotowego postępowania, lecz innego postępowania dotyczącego lokalizacji drogi. Nie mogły zatem wpłynąć na ocenę legalności zakwestionowanego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. W. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, iż zaprojektowana ulica w obecnym kształcie zabiera znaczną część działek należących do jej rodziny, co w sposób oczywisty obniża ich wartość. Ponadto wyjaśniła, iż rozumie, że zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga kwestii własności, ale projektuje ulice po jej gruntach w całej długości, co jest niesprawiedliwe i niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz formułując uzasadnienie zbieżne z motywami zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postanowienia organów obu instancji ostać się nie mogą aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze, które Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wziął pod rozwagę z urzędu. Zarówno zaskarżone jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zdaniem Sądu zapadło z naruszeniem art. 106 § 1 k.p.a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie uzgodnieniowe wydane na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji, która ma być usytuowana w obszarze przyległym do pasa drogowego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, dokonanym w trybie art. 106 k.p.a. Jak się powszechnie przyjmuje w doktrynie przedmiotu postanowienia uzgodnieniowe przewidziane w art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są formą zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej (por. "Komentarz - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego - 2. wydanie - Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2005 r., s. 430). Ma ono znaczenie materialne i stanowi część rozstrzygnięcia przyjętego w danej sprawie (uchwała z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPS 8/98, opubl. Lex 34728). Zgodnie natomiast z art. 106 § 1 k.p.a. decyzję można wydać dopiero po zajęciu stanowiska przez organ uzgadniający. Organ prowadzący postępowanie, zwraca się zatem do organu uzgadniającego o zajęcie stanowiska. W niniejszej sprawie, bezspornym jest, iż teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze pasa drogowego ul. P. i terenów przyległych. Tym samym dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego niezbędne było dokonanie uzgodnień z zarządcą tej drogi. Jednakże, co umknęło uwadze organów rozstrzygających w przedmiotowej sprawie, przepis ten reguluje współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji, przy czym, chodzi o współdziałanie różnych (podkreślenie Sądu) organów. Jest to wyrażone wprost w art. 106 § 1 k.p.a., który uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez "inny" organ. Tryb wskazany w art. 106 k.p.a. nie będzie miał zatem zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki (komórki) organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej. Organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda (art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Miasto L. jest miastem na prawach powiatu (patrz. załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. Nr 103, poz. 652). Funkcję organu wykonawczego miasta na prawach powiatu pełni prezydent tego miasta (art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) Z tej przyczyny organem właściwym do wydania decyzji lokalizacyjnej jest Prezydent Miasta L. Z kolei z mocy art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest (również) prezydent miasta. Bezspornym zatem jest, iż w tej konkretnej sprawie zarówno organem wydającym decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i organem który miał tę decyzję uzgadniać na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ten sam organ tj. Prezydent Miasta L. Wydział Dróg i Mostów w L jest wyłącznie komórką organizacyjną Urzędu Miasta L, przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi. Takie przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na komórkę podległą Prezydentowi Miasta nie oznacza przeniesienia kompetencji organu. Pomimo powierzenia Dyrektorowi Wydziału Dróg i Mostów obowiązków zarządcy drogi, w myśl ustawy o drogach publicznych to Prezydent Miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu. Jednostka organizacyjna, przy pomocy której prezydent miasta wykonuje swoje obowiązki, nie może być traktowana jako odrębny organ, nawet wtedy, gdy dyrektor tej jednostki posiada uprawnienia do załatwiania spraw (w drodze decyzji) związanych z zarządem dróg na terenie miasta L. Uprawnienie takie wynika, bowiem z upoważnienia Prezydenta Miasta. W przedmiotowej sprawie, właściwym do wydania decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego i postanowienia uzgodnieniowego w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest bezspornie jeden i ten sam organ administracji publicznej - Prezydent Miasta L. W takim przypadku - co już wskazano powyżej - uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdyż z istoty tej instytucji wynika, iż ma ona zastosowanie w razie współdziałania różnych organów. Art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Co prawda organizacyjne wyodrębnienie w strukturze jednostek gminnych prowadzi do sytuacji, kiedy faktycznie sprawę uzgodnienia rozstrzyga inna komórka niż komórka rozstrzygająca sprawę główną. Jednostki te mogą różnić się stopniem i zakresem wyspecjalizowania swoich pracowników. Niemniej jednak przyjęcie, iż w niniejszej sprawie brak podstawy prawnej dla dokonania uzgodnienia w postaci postanowienia, nie przekreśla możliwości udziału w postępowaniu osób wyspecjalizowanych. Możliwe jest przecież wewnętrzne współdziałanie jednostek pomocniczych organu administracji publicznej (wydziałów, zarządów itd.), nie mające charakteru rozstrzygnięć procesowych. Ponadto zaznaczyć należy, iż brak obowiązku dokonania uzgodnień w formie procesowej (postanowienia) nie znosi obowiązku poczynienia przez organ właściwy ustaleń w zakresie kompetencji właściwego zarządcy drogi. Oznacza to, iż ustalenia poczynione na gruncie przepisów z zakresu dróg publicznych, nie przybierając formy postanowienia, powinny zostać zamieszczone w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (tu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego), tak aby mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 06.09.2007 r., sygn. II OSK 776, Lex nr 360131). Konkludując, jeszcze raz należy podkreślić, iż treść art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji wydanej w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje jednocześnie funkcję zarządcy dróg publicznych w granicach tego miasta. Warto również wskazać, iż przedstawiona powyżej wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie w pełni odpowiada orzecznictwu sądów administracyjnych. W szczególności potwierdza ją uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r. sygn. OPK 26/00 Lex – 48311 oraz orzecznictwo składów zwykłych sądów administracyjnych - przykładowo wyrok NSA z dnia 4 października 2007 r. II OSK 997/07 Lex 394811, wyrok NSA z 6 września 2007 r. II OSK 776/07 Lex 360131 oraz wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2007 r. IV SA/Wa 2240/06 Lex 302535. Skoro więc, w przedmiotowej sprawie, wydanie decyzji lokalizacyjnej nie wymagało uzgodnienia, to dokonanie tego uzgodnienia w formie postanowienia przez Dyrektora Wydziału Dróg i Mostów UM L. należało ocenić jako wydane z naruszeniem art. 106 k.p.a. Dotyczyło to również postanowienia utrzymującego je w mocy. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., a o kosztach postępowania sądowego zgodnie z treścią art. 200 tej ustawy zasądzając je w wysokości odpowiadającej kwocie uiszczonego wpisu od skargi. W ponownym postępowaniu organ administracji publicznej winien dokonać niezbędnych ustaleń w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych, a rozważania dotyczące tej kwestii zamieścić w samej decyzji rozstrzygającej sprawę główną - zarówno w jej podstawie prawnej, jak i w części motywacyjnej.