II SA/Lu 632/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia wniosku o wydanie decyzji na przeprowadzenie rekultywacji działki oddala skargę. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Z. B. na postanowienie Starosty z dnia 2 lipca 2009 r. nakładające na Z. B. obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska wniosku o wydanie decyzji na przeprowadzenie rekultywacji działki nr [...] w O. P. i działki nr [...] w S. K., gmina C., karty informacyjnej przedsięwzięcia zawierającej podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony albo informacji o jego braku. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 2 lipca 2009 r. organ pierwszej instancji nałożył na Z. B. opisane w tym akcie obowiązki na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Badając dopuszczalność zażalenia Z. B. na to postanowienie Kolegium, działając w oparciu o art. 134 w zw. z art. 126 i art. 141 k.p.a., stwierdziło, iż jest ono niedopuszczalne. Zdaniem organu z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że dopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym musi wprost wynikać z przepisów, a zatem nie można domniemywać tego środka zaskarżenia. Z art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko nie wynika, by postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w tym przepisie było zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Strona niezadowolona z tego rozstrzygnięcia nie może zatem złożyć na nie zażalenia do organu drugiej instancji, a prawidłowość wydania takiego postanowienia może kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, iż organ pierwszej instancji wadliwie pouczył Z. B., że od postanowienia tego organu z dnia 2 lipca 2009 r. służyło mu prawo wniesienia zażalenia, lecz fakt ten nie oznacza przyznania stronie prawa wniesienia takiego środka zaskarżenia. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Z. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił, iż organy obu instancji nakładając na niego obowiązek przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wniosku o wydanie decyzji o przeprowadzeniu rekultywacji narażają go na znaczne koszty związane z przygotowaniem wymaganej dokumentacji. Skarżący podniósł również, że w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji wyraził wątpliwość, czy rzeczywiście działki gruntu, których dotyczył nałożony na niego obowiązek, znajdują się w granicach obszaru Natura 2000. W zażaleniu tym wskazywał, iż właściwe organy nie przeprowadziły – zgodnie z art. 28 pkt 3 i pkt 4 ustawy o ochronie przyrody – konsultacji społecznych w postępowaniu, którego przedmiotem było sporządzenie planu zadań ochronnych dla tego terenu. Skarżący zarzucił, iż Kolegium nie odniosło się do tych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia ma miejsce w szczególności wówczas, gdy taki środek zaskarżenia nie przysługiwał od postanowienia organu pierwszej instancji. Przepis art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W świetle powołanego przepisu nie od każdego postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej przysługuje zatem zażalenie. Reguły te odnoszą się również do postanowień wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W myśl ustępu 3 tego artykułu jeżeli organ ten uzna, że wskazane wyżej przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska: 1) wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 1; 2) karty informacyjnej przedsięwzięcia; 3) poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie; 4) w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 4 lub 5, prowadzonych w granicach przestrzeni niestanowiącej części składowej nieruchomości gruntowej, zamiast kopii mapy, o której mowa w pkt 3 - mapę sytuacyjno-wysokościową sporządzoną w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie przebiegu granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującą obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie; 5) wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informacji o jego braku. Postanowienie, o którym mowa w art. 96 ust. 3 ustawy jest postanowieniem wydanym w toku postępowania o wydanie decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, określonego w art. 96 ust. 1 ustawy. Postanowienie to, nakładające obowiązek przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska określonych dokumentów, nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy, lecz dotyczy kwestii powstałej w toku postępowania. Z treści art. 96 ust. 3 ustawy nie wynika, aby postanowienie wymienionych w tym przepisie było zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Możliwość zaskarżenia tego postanowienia nie wynika także z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym zgodnie z regułami wynikającymi z art. 141 § 1 k.p.a. od postanowienia tego nie przysługuje zażalenie. Dopiero w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie zakwestionowana zostać może prawidłowość postanowienia wydanego na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy (K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, Presscom Sp. z o.o., Wrocław 2009, s. 299). W rozpoznawanej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie powołanego art. 96 ust. 3 ustawy, a więc skarżącemu nie przysługiwało zażalenie od tego postanowienia. Prawidłowo uznało więc Kolegium, iż rozpoznanie zażalenia złożonego przez skarżącego jest w świetle powołanych przepisów k.p.a. i ustawy niedopuszczalne. Z treści postanowienia z dnia 2 lipca 2009 r. wynika wprawdzie, że Starosta błędnie pouczył skarżącego, iż od postanowienia tego służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, lecz fakt ten nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. W myśl art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa wniesienia zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2001 r., I SA/Gd 170/00, postanowienie NSA z dnia 1 lipca 1998 r., III SA 230/97 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2007 r., II SA/Łd 72/07 – niepublikowane). Błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy nie oznacza zatem przyznania stronie prawa wniesienia zażalenia. Należy podkreślić, iż w tej sytuacji, w świetle art. 134 k.p.a., organ odwoławczy miał prawny obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Nie oznacza to jednak, iż skarżący nie ma prawnych możliwości kwestionowania prawidłowości postanowienia Starosty z dnia 2 lipca 2009 r. Ponownie należy bowiem podkreślić, iż zgodnie art. 142 k.p.a. postanowienie to może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Wówczas skarżący będzie mógł podnosić zawarte w skardze do Sądu zarzuty, do których w tym postępowaniu Sąd – z przedstawionych wyżej powodów – nie mógł odnieść się merytorycznie. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.