II SA/Lu 632/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Julita Kula, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]; II. przyznaje [...] D.P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia 24 maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. G. na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 15 stycznia 2013 r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla realizacji budynku gospodarczego oraz ogrodzenia od strony drogi powiatowej oraz zjazdu z tej drogi, na działkach nr nr ewid. [...] w miejscowości [...] – utrzymało to postanowienie w mocy. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący przebieg sprawy: Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2011 r. T. i J. R. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr nr ewid. [...] w [...] w związku z zamiarem budowy budynku gospodarczego wraz ze zjazdem na drogę powiatową nr 2719 [...] oraz ogrodzeniem od strony tej drogi. Decyzją z dnia 30 marca 2011 r., nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz wnioskodawców warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G., decyzją z dnia 3 czerwca 2011 r., nr [...], uchyliło wskazaną decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazało sprawę temu organowi w celu ponownego rozpatrzenia sprawy. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr [...], Wójt Gminy [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W dniu 25 czerwca 2012 r. do organu wpłynęło pismo M. G. z dnia 24 czerwca 2012 r., w którym wskazała, iż stanowi ono odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 sierpnia 2011 r. Pismo to zostało przekazane do Kolegium przez organ pierwszej instancji pismem z dnia 27 czerwca 2012 r., nr jw., jako odwołanie od decyzji z dnia 30 marca 2011 r., nr jw. Pismem z dnia 11 września 2012 r., nr SKO.41/2974/LI/2012, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało wspomniane pismo strony z dnia 24 czerwca 2012 r. do organu pierwszej instancji, celem jego rozpoznania jako wniosku o wznowienie postępowania. Uzasadniając to stanowisko organ odwoławczy wskazał, że w związku z tym, iż M. G. wiedziała o wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 30 marca 2011 r., to nie powinno budzić wątpliwości, że jej pismo z dnia 24 czerwca 2012 r. stanowiło wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego kolejną decyzją Wójta Gminy o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr nr ewid. [...], to jest decyzji z dnia 22 sierpnia 2011 r. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 12 października 2012 r., nr [...], odmówił M. G. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia 22 sierpnia 2011 r. nr jw. W dniu 15 października 2012 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji odwołanie M. G. od wskazanej wyżej decyzji tego organu z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr jw. W dniu 25 października 2012 r. wpłynęło zaś do Urzędu Gminy odwołanie tej osoby od decyzji Wójta z dnia 12 października 2012 r., nr jw. Pismem z dnia 7 stycznia 2013 r., nr SKO.41/5758/LI/2012, Kolegium przesłało Wójtowi Gminy [...] wymienione wyżej odwołanie M. G. z dnia 15 października 2012 r., celem rozpoznania jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Wójta z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 7 stycznia 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. G. z dnia 24 października 2012 r. od decyzji z dnia 12 października 2012 r., nr jw., uchyliło tę decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że powodem takiego rozstrzygnięcia było zaprzeczenie przez stronę, wyrażone we wniesionym odwołaniu, jakoby jej pismo z dnia 24 czerwca 2012 r. należało rozpatrzyć w trybie wznowienia postępowania, a na taki tryb mylnie wskazało Kolegium w piśmie z dnia 11 września 2012 r., nr jw. Wójt Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku M. G. o wznowienie postępowania, zawartego w powołanym wyżej piśmie z dnia 15 października 2012 r., postanowieniem z dnia 15 stycznia 2012 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania zakończonego wskazaną decyzją ostateczną z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr jw. Organ stwierdził, iż brak było podstaw do stwierdzenia, że M. G. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r. O toczącym się postępowaniu była ona zawiadamiana pismami, które były doręczane za pośrednictwem poczty, zgodnie z wymogami art. 39 K.p.a. M. G. zaniechała, wynikającego z art. 41 § 1 K.p.a., obowiązku poinformowała organu o zmianie adresu wskazanego w ewidencji gruntów, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W dniu 25 stycznia 2013 r. strona złożyła zażalenie na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozpoznając to zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Kolegium nie do zaakceptowania jest stanowisko organu pierwszej instancji co do prawidłowości doręczania decyzji M. G. na adres w [...] G., wskazany w ewidencji gruntów. Od momentu złożenia pierwszego przez stronę pierwszego pisma w sprawie, którym było odwołanie od decyzji z dnia 30 marca 2011 r., gdzie podała ona swój właściwy adres, obowiązkiem organu było wysyłanie korespondencji do M. G. na ten adres. Pomimo wskazanego uchybienia, jak podkreśliło Kolegium, zażalenie M. G. nie mogło wywrzeć zamierzonego skutku z przyczyn formalnych, gdyż jej wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym jest mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. W sprawie jest bowiem bezspornym, że M. G. dowiedziała się o decyzji z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr [...], w dniu 21 czerwca 2012 r., co przyznała w swoim piśmie z dnia 24 czerwca 2012 r. kierowanym do Kolegium. Skoro żalącej się był znany fakt, że poprzednia decyzja ustalająca warunki zabudowy działek nr nr ewid. [...] w [...], gmina [...], z dnia 30 marca 2011 r. została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 3 czerwca 2011 r., nr [...], to nie ulega wątpliwości, że wiedziała ona również o decyzji z dnia 22 sierpnia 2011 r. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie organu odwoławczego z dnia 24 maja 2013 r. złożyła M. G., wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca powtórzyła w skardze zarzuty podniesione w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji oraz wskazała, że dopiero z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 września 2012 r. dowiedziała się o wydaniu przez Wójta Gminy w dniu 22 sierpnia 2011 r. kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr nr ewid. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia wydanego z naruszeniem prawa. Skarga została uwzględniona z innych przyczyn niż podniesione w skardze, które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "P.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). Stosownie do art. 148 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na jakie służy zażalenie (art. 149 § 1-4 K.p.a.). Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 15 stycznia 2013 r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr [...], ustalającą na rzecz T. i J. małżonków R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, ogrodzenia od strony drogi powiatowej nr [...] oraz zjazdu z tej drogi, na działkach nr nr ewid. [...] w [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło, iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia 22 sierpnia 2011 r. nie została należycie doręczona decyzji M. G. na adres w [...] G., wskazany w ewidencji gruntów. W myśl art. 10 § 1 K.p.a. na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności zaś, przed wydaniem decyzji, umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony oraz ich przedstawiciele i ich pełnomocnicy, w toku postępowania, mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 1 i 2 K.p.a.). Z powołanych przepisów wynika, że istotnie od daty wpływu do organu pierwszej instancji odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 marca 2011 r., nr [...], w którym podała ona swój właściwy adres, obowiązkiem tego organu było wysyłanie korespondencji do M. G. na ten nowy adres, po to, by realnie zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Prawnie wadliwym było natomiast wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Kolegium, iż określony w art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr [...], upłynął skarżącej w dniu 23 lipca 2012 r., to jest po upływie miesiąca od dnia 21 czerwca 2012 r., kiedy to skarżąca dowiedziała się od geodety o wydaniu tej decyzji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 25 czerwca 2012 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło pismo skarżącej z dnia 24 czerwca 2012 r. Osnowa tego pisma zaczyna się od słów: "Wnoszę odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] na wniosek T. i J. R., o której dowiedziałam się od geodety w dniu 21.06.2012 r.". W treści tego pisma skarżąca nie wskazała ani razu daty wydania ani numeru (znaku) decyzji organu pierwszej instancji, o jakiej "dowiedziała się od geodety w dniu 21.06.2012 r." (nieponumerowana część akt adm. I inst.). W kolejnym piśmie złożonym w sprawie (z dnia 5 lipca 2012 r.), tym razem kierowanym do Kolegium, skarżąca poinformowała, że dopiero z treści pisma organu pierwszej instancji z dnia 27 czerwca 2012 r., przekazującego jej "odwołanie" z dnia 24 czerwca 2012 r., dowiedziała się, iż jej pismo "dotyczy decyzji Wójta Gminy [...] znak [...] z dnia 30 marca 2011 r." (nieponumerowana część akt adm. I inst.). Wreszcie w piśmie z dnia 24 października 2012 r. (wpływ do Urzędu Gminy w dniu 25 października 2012 r.) skarżąca wskazała, iż nie rozumie treści decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 12 października 2012 r., nr [...], odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r. nr jw., gdyż w dacie składania wspomnianego wyżej pisma z dnia 24 czerwca 2012 r. "nie wiedziała o wydaniu w niezmienionej formie ponownej decyzji". Z powyższych pism skarżącej wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że podczas rozmowy z geodetą w dniu 21 czerwca 2012 r. nie mogła się dowiedzieć o wydaniu kwestionowanej przez nią decyzji ostatecznej Wójta Gminy z dnia 22 sierpnia 2011 r. Co więcej wskazane wyżej pismo organu pierwszej instancji z dnia 27 czerwca 2012 r. (k. 24 akt adm. I inst.) utwierdziło ją w przekonaniu, że decyzją ustalającą warunki zabudowy, o której mówił jej geodeta, była decyzja tego organu z dnia 30 marca 2011 r., a nie decyzja z dnia 22 sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło natomiast dowolnie, iż skoro skarżąca wiedziała, że poprzednia decyzja z dnia 30 marca 2011 r. ustalająca warunki zabudowy działek nr nr ewid. [...] w [...], została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 3 czerwca 2011 r., nr [...], "to nie ulega wątpliwości, że pozyskana przez nią wiedza od geodety dot. decyzji z dnia 22 sierpnia 2011 r.". Należy podkreślić, iż z akt sprawy nie wynika, by skarżąca posiadała fachową wiedzę prawniczą pozwalającą na precyzyjną ocenę skutków prawnych wydania przez organ odwoławczy decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Raz jeszcze należy podkreślić, iż skarżąca, działając w zaufaniu do organu pierwszej instancji, stwierdziła – w oparciu o pismo Wójta Gminy z dnia 27 czerwca 2012 r. – że decyzja, o której rozmawiała z geodetą, to decyzja z dnia 30 marca 2011 r. (por. pismo skarżącej z dnia 5 lipca 2012 r.). Stanowisko Kolegium w tym zakresie jest niezrozumiałe również z tego powodu, że organ ten znał dobrze treść "odwołania" skarżącej z dnia 24 października 2012 r. (data wpływu do organu: 25 października 2012 r.), zawierającego stanowcze twierdzenie co do tego, iż w dacie 25 czerwca 2012 r. nie wiedziała o istnieniu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 sierpnia 2011 r. i dlatego jej pismo złożone 25 czerwca 2012 r. nie może być traktowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją (k. 28 akt I inst.). W oparciu bowiem o takie twierdzenie skarżącej Kolegium postanowieniem z dnia 7 stycznia 2013 r., nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji decyzji z dnia 12 października 2012 r., nr [...], odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r. i umorzyło postępowanie w tej sprawie. W tej sytuacji brak było podstaw do utrzymania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja narusza więc również art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także postanowienie organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem organów administracji będzie w szczególności wnikliwe zbadanie treści żądania skarżącej zawartego we wskazanym wyżej piśmie skarżącej z dnia 15 października 2012 r. Organy winny mieć przy tym na uwadze, iż dla odczytania rzeczywistej treści żądania strony zawartego w złożonym przez nią piśmie decydujące znaczenie ma wola samej strony, a nie ocena brzmienia tego pisma dokonana przez organ administracji. W razie zatem wątpliwości co do treści osnowy wskazanego pisma obowiązkiem organów winno być usunięcie powyższego braku w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. Z przepisów tych wynika bowiem, iż w przypadku gdy podanie nie wskazuje wyraźnie żądania należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Uzasadnienie postanowień organów obu instancji winno spełniać wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., a więc zwłaszcza wykazać w sposób przekonywujący, to jest z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, że dane, przyjęte przez organy rozstrzygnięcie, jest jedynym słusznym i trafnym rozwiązaniem zaistniałych w sprawie wątpliwości prawnych i faktycznych. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).