II SA/Lu 634/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Spółka A w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 18 lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 czerwca 2008 r. odmawiającą inwestorowi – S. Sp. z o.o. w L. ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia 4 czerwca 2008 r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku spopielarni z kaplicą na działce nr ewid. [...], budynku zaplecza socjalnego dla ekipy budowlanej, w formie łącznika pomiędzy istniejącymi budynkami na działce nr ewid. [...] (w II etapie), parkingu, sieci uzbrojenia podziemnego oraz lokalizacji na działce nr ewid. [...] (czasowej – 3 lata) ekspozycji pomników nagrobnych, na terenie położonym przy ul. D. M. M. [...] w L. W uzasadnieniu decyzji odmownej Prezydent stwierdził, że teren inwestycji znajduje się w sąsiedztwie byłego hitlerowskiego obozu koncentracyjnego na Majdanku, lecz nie znajduje się w strefie ochronnej Pomnika Zagłady w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, gdyż minister właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego dotychczas nie wydał rozporządzenia wyznaczającego obszar tej strefy. Tym samym, zdaniem tego organu, brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady. Organ pierwszej instancji podkreślił jednak, iż wprawdzie spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, by pozytywnie załatwić wniosek inwestora, lecz szczególne usytuowanie terenu inwestycji, tj. w sąsiedztwie byłego hitlerowskiego obozu koncentracyjnego na Majdanku, które wywołało szereg negatywnych opinii wyrażanych w środkach masowego przekazu, nakazuje organowi uwzględnić pierwszeństwo interesu społecznego nad słusznym interesem obywatela (inwestora) i odmówić ustalenia warunków zabudowy. Kolegium wskazało, że stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji nie zasługuje na aprobatę. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie ocenić należy, czy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nie sprzeciwiają się przepisy ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady. Z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że gmina ma obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru terenu byłego hitlerowskiego obozu zagłady i jego strefy ochronnej. W sytuacji zaś, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy należy obligatoryjnie zawiesić do czasu uchwalenia tego planu. W ocenie Kolegium oznacza to, że wbrew stanowisku Prezydenta Miasta, nie ma w tej sprawie znaczenia fakt braku rozporządzenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego wyznaczającego granice strefy ochronnej Pomnika Zagłady. Inicjatywa w tym zakresie należy do organów gminy, które maja obowiązek sporządzenia planu miejscowego, o ile na obszarze tej gminy znajduje się Pomnik Zagłady. Kolegium stwierdziło, że w tej sytuacji zawieszenia postępowania winien dokonać organ gminy, na której spoczywa obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła S. Sp. z o.o. w L., wnosząc o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędne zastosowanie, tj. art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz błędne uzasadnienie faktyczne i prawne. Skarżąca podniosła, że granice terenu Pomnika Męczeństwa na Majdanku zostały określone rozporządzeniem Ministra Kultury i Sztuki z dnia 20 września 1949 r., wydanym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1947 r. o upamiętnieniu męczeństwa Narodu Polskiego i innych Narodów na Majdanku. Właściwy minister nie określił natomiast do chwili obecnej obszaru i strefy ochronnej Pomnika Męczeństwa na Majdanku. Nadto zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, strefę ochronną Pomnika Zagłady stanowi pas gruntu o szerokości nie większej niż 100 m od jego granic. Planowana inwestycja tak określonej strefy ochronnej nie narusza. Skarżąca wskazała, iż również projektowane granice obszaru i strefy ochronnej byłego hitlerowskiego obozu koncentracyjnego na Majdanku nie obejmują terenu planowanej inwestycji. W związku z tym, jak podkreśliła strona skarżąca, wnioskowana inwestycja nie znajduje się na terenie, dla którego występuje obowiązek uchwalenia planu miejscowego, wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, ma zastosowanie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który pozwala na ustalenie warunków zabudowy w tej sprawie. Należy mieć bowiem na względzie, że znajdująca się w aktach sprawy analiza terenu wykazała, iż planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powołanej ustawy. W ocenie skarżącej za wydaniem decyzji uwzględniającej wniosek inwestora w tej sprawie przemawia również fakt, że właściwe organy wydały pozwolenia na budowę umożliwiające realizację szeregu obiektów budowlanych na obszarze znajdującym się pomiędzy linią planowanej inwestycji a granicą terenu Pomnika Zagłady. Na terenie tym usytuowany jest także budynek skarżącej Spółki wraz z chłodniami, w których świadczone są usługi pogrzebowe, a w obrębie planowanego pasa ochronnego znajdują się budynki i obiekty, w których prowadzona jest działalność gospodarcza nie związania z obsługą Pomnika Zagłady. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Postępowanie w sprawie niniejszej dotyczy wniosku inwestora – Spółki "S." o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego będącego spopielarnią zwłok oraz obiektów towarzyszących, opisanych szczegółowo we wniosku inwestora oraz w dołączonym do niego projekcie koncepcyjnym. Inwestor zamierza realizować tę inwestycję na nieruchomości położonej przy ul. D. M. M. [...] w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...] i [...]. Jest okolicznością nie budzącą wątpliwości, że dla terenu planowanej inwestycji nie uchwalono do chwili obecnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Decyzja taka ustala sposób zagospodarowania terenu i przesądza o dopuszczalności danej inwestycji na określonym obszarze. Zastępuje ona niejako ustalenia planu, który stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Jednak nie w każdym przypadku braku planu możliwe jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Ustawa przewiduje sytuacje, w których zmiana zagospodarowania terenu może być dokonana wyłącznie na podstawie planu. Dotyczy to obszarów, dla których sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Wówczas, stosownie do przepisu art. 62 ust. 2 ustawy, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy podlega zwieszeniu. Powołany przepis art. 62 ust. 2 ustawy stanowi: "jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu". Ustawa nie zawiera katalogu przypadków, w których sporządzenie i uchwalenie planu jest obowiązkowe. Zgodnie z przepisem art. 14 ust. 7 ustawy, plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Ustawa odsyła zatem w tym zakresie do przepisów odrębnych. Jednym z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 14 ust. 7 ustawy jest przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 ze zmianami). Przepis ten stanowi, że gmina ma obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej. Pomnikami Zagłady w rozumieniu ustawy są tereny byłych hitlerowskich obozów zagłady (art. 1 ust. 1), wymienione w art. 2 tej ustawy. Jest poza sporem, że nieruchomość, na której realizowana miałaby być inwestycja, polegająca na budowie spopielarni zwłok, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie byłego hitlerowskiego obozu koncentracyjnego na Majdanku. Tereny tego obozu wraz z wszelkimi znajdującymi się tam zabudowaniami i urządzeniami zachowane zostały – z mocy art. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1947 r. o upamiętnieniu męczeństwa Narodu Polskiego i innych Narodów na Majdanku (Dz. U. Nr 52, poz. 266) - jako Pomnik Męczeństwa Narodu Polskiego i innych Narodów. Natomiast na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady teren Pomnika Męczeństwa na Majdanku uznany został za Pomnik Zagłady, podlegający ochronie na podstawie tej ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że teren byłego hitlerowskiego obozu na Majdanku, uznany za Pomnik Męczeństwa i Pomnik Zagłady objęty jest na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przewidziany w powołanym przepisie obowiązek sporządzenia planu dotyczy także strefy ochronnej Pomnika, stanowiącej z nim integralną całość. Ustalenie, czy planowana inwestycja znajduje się na obszarze objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego wymagało zatem wyjaśnienia, jakie są granice Pomnika i jego strefy ochronnej. Okoliczność ta nie została przez organ pierwszej instancji wyjaśniona zgodnie z regułami wskazanymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Pomnik Męczeństwa na Majdanku obejmuje część terenu dawnego obozu koncentracyjnego w granicach, które określone zostały w rozporządzeniu Ministra Kultury i Sztuki z dnia 20 września 1949 r. w sprawie określenia granic terenu Pomnika Męczeństwa na Majdanku (Dz. U. Nr 54, poz. 422 ze zm.). Stosownie do § 1 tego rozporządzenia Pomnik Męczeństwa na Majdanku obejmuje teren ogólnej powierzchni 95.7937 m2, w granicach szczegółowo w rozporządzeniu opisanych. W aktach sprawy brak jednak mapy, na której te granice byłyby wyraźnie zaznaczone. Dokonując analizy przewidzianej w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał jedynie, jakie są granice terenu wpisanego do rejestru zabytków. Z mapy dołączonej do analizy oraz kopii decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 marca 1991 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków wynika, że wpisem do rejestru objęty został obszar o powierzchni 91 ha 6869 m2, a więc mniejszy od obszaru Pomnika Męczeństwa, wskazanego w rozporządzeniu z dnia 20 września 1949 r. Nie sposób jednak nie zauważyć, że teren planowanej inwestycji od granic obszaru objętego wpisem do rejestru oddziela tylko wąski pas gruntu, oznaczony jako działka nr 1, stanowiąca drogę dojazdową wewnętrzną do cmentarza komunalnego na Majdanku. Strefę ochronną ustanawia się wokół Pomnika Zagłady (art. 3 ust.1). Obszar i granice strefy ochronnej określane są w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw kultury. Przepis art. 4 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. upoważnia ministra właściwego do spraw kultury do określenia granic Pomnika Zagłady, na obszarze którego jest położony Pomnik Męczeństwa na Majdanku, zgodnie z jego granicami i obszarem wyznaczonym na podstawie przepisów powoływanej wcześniej ustawy z dnia 2 lipca 1947 r. o upamiętnieniu męczeństwa Narodu Polskiego i innych Narodów na Majdanku oraz do określenia obszaru i granic jego strefy ochronnej. Rozporządzenie to nie zostało do chwili obecnej wydane. Granice strefy ochronnej Pomnika Zagłady na Majdanku nie zostały zatem określone. Okoliczność, że rozporządzenie określające obszar i granice Pomnika oraz strefy ochronnej nie zostało jeszcze wydane nie oznacza jednak, że dla obszaru Pomnika i jego strefy ochronnej nie istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Nie można również uznać, że obowiązek sporządzenia planu dotyczy w takiej sytuacji tylko obszaru Pomnika Męczeństwa na Majdanku, którego granice zostały określone zgodnie z ustawą z dnia 2 lipca 1947 r. Pomnik i jego strefa ochronna stanowią bowiem integralną całość, podlegającą takiej samej ochronie. Wymóg sporządzenia planu dla obszaru Pomnika i jego strefy ochronnej wyklucza możliwość ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla jakiejkolwiek inwestycji w tym obszarze. Uznanie zatem dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń, że inwestycja znajduje się poza terenem objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Takich ustaleń organ pierwszej instancji nie poczynił. Organ odwołał się do projektu rozporządzenia w sprawie określenia granic Pomnika Zagłady, na obszarze którego położony jest Pomnik Męczeństwa na Majdanku oraz obszaru i granic strefy ochronnej tego Pomnika Zagłady i na tej podstawie ustalił, że planowana inwestycja znajduje się poza strefą ochronną Pomnika. Stanowiska organu w tej kwestii nie można podzielić. Powoływanie się na projekt rozporządzenia jest nieuzasadnione, nie jest to bowiem akt prawny obowiązujący. Nie można zatem na jego podstawie ustalać granic strefy ochronnej Pomnika Zagłady. Podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. strefę ochronną stanowi pas gruntu o szerokości nie większej niż 100 m od granic Pomnika Zagłady. Obowiązek sporządzenia planu dotyczyć może zatem pasa gruntu wokół Pomnika Zagłady o szerokości maksymalnej 100 m. Organ powinien był zatem ustalić, czy planowana inwestycja znajduje się w granicach tak określonego pasa gruntu. Brak ustaleń w tym zakresie nie dawał organowi podstaw do uznania, że inwestycja skarżącej spółki położona jest na obszarze, dla którego nie istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a w konsekwencji do stwierdzenia, że przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania. Uzasadniało to uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa. Bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej spółki, iż planowana inwestycja znajduje się w odległości większej niż 100 m od granic Pomnika Zagłady. Nie wynika to z dokumentów i kopii map znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, również skarżąca nie przedstawiła na tę okoliczność jakiegokolwiek dowodu. W szczególności nie wskazała skarżąca, w jaki sposób odległość planowanej inwestycji od granic Pomnika Zagłady została przez nią obliczona. Ponownie należy podkreślić, że brak podstaw do odwoływania się w tym zakresie do projektu rozporządzenia, który nie ma mocy obowiązującej. Zauważyć ponadto należy, że na aktualnych mapach teren byłego hitlerowskiego obozu koncentracyjnego nie stanowi jednej działki ewidencyjnej, brak jednak jakichkolwiek ustaleń, którym działkom odpowiada opis granic Pomnika Męczeństwa, określony na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 1947 r. W tym stanie rzeczy nie można jednoznacznie przesądzić, gdzie kończyłaby się granica strefy ochronnej o szerokości wskazanej w ustawie. Podkreślić również należy, że granice Pomnika Męczeństwa na Majdanku, określone na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 1947 r. nie mogą być zmienione rozporządzeniem wydanym na podstawie ustawy z dnia 7 maja 1999 r. Przepis art. 4 ust. 3 pkt 2, zawierający upoważnienie do wydania rozporządzenia wyraźnie bowiem wskazuje, że granice Pomnika Zagłady, którym jest pomnik Męczeństwa na Majdanku określone zostaną zgodnie z jego granicami, określonymi na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 1947 r. Ustalenie pasa gruntu w odległości maksimum 100 m od granic Pomnika nie powinno w tej sytuacji nastręczać organowi trudności. Dla obszaru tego przepisy odrębne przewidują obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na tym obszarze podlegałoby zatem zawieszeniu na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż na terenie pomiędzy linią planowanej inwestycji a granicą terenu Pomnika Zagłady znajduje się wiele obiektów wybudowanych na podstawie wydawanych przez organy administracji pozwoleń na budowę oraz że w obiektach tych prowadzona jest działalność gospodarcza nie związana z obsługą Pomnika Zagłady, stwierdzić należy, że okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dotyczącej dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. O dopuszczalności wydania takiej decyzji decydują przepisy ustawy, a nie faktyczne zagospodarowanie terenu w pobliżu planowanej inwestycji. Z tych wszystkich względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).