II SA/Lu 634/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. , nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r., Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: WINB), po rozpatrzeniu odwołania A. T. (dalej równie jako: strona, skarżący lub inwestor) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej również jako PINB) z [...] czerwca 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą skarżącemu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym kat. I, zlokalizowanym na działce nr [...], (obr. [...]) w miejscowości N. gm. L., z zachowaniem wskazanych warunków oraz nakładającą obowiązek uzyskania, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku przeprowadzonych przez PINB czynności ustalono, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] maja 2012 r. Nr [...] zezwalającej na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Po porównaniu projektu budowlanego będącego załącznikiem do ww. pozwolenia z ustaleniami poczynionymi w trakcie oględzin, organ stwierdził, że roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny zostały wykonane z istotnym odstępstwem polegającym na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu tj. kubatury i wysokości budynku i na naruszeniu warunków technicznych w szczególności wymogów bezpieczeństwa pożarowego. W tych okolicznościach PINB decyzją z [...] marca 2019 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...], na cele budowlane. W dniu [...] grudnia 2019 r. inwestor przedłożył wymagane ww. decyzją dokumenty w wyniku czego decyzją z [...] lutego 2020 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym kat I, zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...], oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu budowlanego. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora, WINB decyzją z [...] maja 2020 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, PINB decyzją z [...] czerwca 2020 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym kat I, zlokalizowanym na działce nr [...], z zachowaniem warunków wynikających z art. 42 ust. 2 i ust. 3 Prawo budowlane oraz nałożył na niego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu budowlanego. Nie zgadzając się z ww. decyzją inwestor wniósł odwołanie podnosząc, że obowiązkiem organu było dokonanie merytorycznej oceny projektu budowlanego pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu tego odwołania, WINB zaskarżona decyzją utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor chcąc wywiązać się z obowiązków nałożonych decyzją z [...] marca 2019 r., przedłożył projekt budowlany zamienny. W tej sytuacji organ zobowiązany był do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, która zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ legalizuje roboty budowlane w zakresie, w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia budowlanego. Projekt budowlany zamienny, podlega merytorycznej ocenie pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji sprawdził spełnienie wymogów określonych tym przepisem nie stwierdzając żadnych uchybień. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego to projektant odpowiada za rozwiązania techniczne zawarte w projekcie budowlanym. Organ nadzoru budowlanego nie może ingerować w rozwiązania zaproponowane przez projektanta, bowiem to projektant odpowiada za nie. Ponadto jak stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia a w szczególności zapewnienie opracowania projektu budowlanego. Tak więc to inwestor i projektant kształtują rozwiązania techniczne przedmiotowej budowy, a organ nadzoru budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego bada czy przy tak wykonanym projekcie budowlanym zamiennym zachowane zostaną warunki techniczne dotyczące przedmiotowej budowy. Przedłożone natomiast rozwiązania techniczne zawarte w projekcie budowlanym zamiennym spełniają ww. warunki techniczne. W skardze na powyższą decyzję do sądu skarżący podniósł, że projektant w projekcie zamiennym zlecił wykonanie na ścianie REI 240 dodatkowej warstwy izolacyjnej z wełny kamiennej nie wskazując jednak jej grubości, co organ zaakceptował bez uwag. Co więcej, jego zdaniem przepisy budowlane nie nakazują aby ścianę o odporności REI 240 dodatkowo zabezpieczyć wełną. Oznacza to, że projekt został "spartaczony" za co on ponosi konsekwencje. Wykonanie dodatkowej warstwy z wełny kamiennej i finiszowej z tynku mineralnego cienkowarstwowego to znaczny koszt dla emeryta. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Tytułem wstępu wskazać należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 marca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje jedynie w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 P.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 4 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351., dalej jako: P.b.). Decyzja wydana w oparciu o ten przepis kończy postępowanie naprawcze, wywołane samowolą budowlaną mającą miejsce w sytuacji, w której legalnie prowadzone roboty budowlane są realizowane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Jej celem jest natomiast doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Katalog istotnych odstępstw od projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5 P.b., którego pkt 2 w dacie wszczęcia postępowania wskazywał, że istotnym odstępstwem jest zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że w trakcie realizacji robót budowlanych, objętych udzielonym na rzecz inwestora pozwoleniem na budowę, doszło do zmiany w zakresie kubatury obiektu, jak również jego wysokości. Zmian we wskazanym wyżej zakresie dokonano samowolnie, stąd też wszczęcie i prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z 51 ust. 1 pkt 3 i 51 ust. 4 P.b. należy uznać za słuszne. Postępowanie określone ww. przepisami jest wieloetapowe. Rozpoczyna się od wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3 P.b., którym wstrzymuje się prowadzenie robót, oczywiście gdy te nie zostały zakończone. Następnie organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., którą nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który będzie uwzględniał zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, po wydaniu przez organy nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał pierwotne pozwolenie na budowę, działając w oparciu o art. 36a ust. 2 P.b. uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę od której odstąpiono. Ostatnim etapem postępowania w sytuacji stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego jest natomiast wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 P.b., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Co istotne w kontekście przywołanych przepisów, projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny", co stanowi konsekwencję uchylenia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt zamienny zastępuje bowiem w takiej sytuacji projekt pierwotny jako dokumentację budynku. W konsekwencji zakres projektu zamiennego nie może ograniczać się wyłącznie do dokonanych istotnych odstępstw, ale musi obejmować całość zamierzenia inwestycyjnego. Stanowi on bowiem dokumentację budowlaną w oparciu o którą cały obiekt będzie funkcjonował w trakcie swego dalszego istnienia. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 P.b. Dodatkowo wskazać należy, że użyte w omawianym przepisie sformułowanie "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego" powoduje, że organ nie może wyłącznie kontrasygnować przedłożonego mu projektu, ale zobowiązany jest do dokonania jego oceny i dokładnej analizy. Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Przywołana analiza i ocena winna w szczególności obejmować kompletność projektu budowlanego, zgodność z przepisami, w tym w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanymi, sprawdzenie, czy został on sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, jak również czy zostały doń dołączone wszystkie ewentualnie wymagane opinie i uzgodnienia. Dopiero w razie spełnienia tych wymagań organ na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Jeżeli natomiast okaże się, że zatwierdzenie projektu jest niemożliwe (czy to ze względu na jego sprzeczność z przepisami techniczno - budowlanymi, czy z uwagi na sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzją o warunkach zabudowy) organ wydaje decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 P.b., czyli decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zatem, słusznie wskazywał skarżący, że także na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Zastrzec jednak należy, że może to uczynić wyłącznie w zakresie jego zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi, a nie w takim którego domaga się skarżący. Podkreślić bowiem należy, że odpowiedzialność za rozwiązania projektowe została nałożona na projektanta oraz w razie takiego wymogu na osoby sprawdzające projekt. Organ nie jest uprawniony do prowadzenia ustaleń faktycznych, czy przyjęte rozwiązania konstrukcyjne projektu architektoniczno -budowlanego są prawidłowe oraz czy sformułowane przez strony postępowania zarzuty podważają zasadność takich rozwiązań. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, zostało ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przypadków, tym przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu budowlanego, pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania, co dotyczy również sposobu wykonania izolacji termicznej budynku. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie jest utrwalone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07; z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1323/15). Tym samym słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, że co do zasady za przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe i architektoniczne odpowiada projektant (art. 20 ust. 1 i 2 P.b.), zaś organy mają ograniczoną możliwość ingerowania w kształt projektu i zamierzenia inwestycyjnego. Tak wiec, to projektant odpowiada za rozwiązania techniczne zawarte w projekcie budowlanym. Organ nadzoru budowlanego nie może ingerować w zaproponowane przez niego rozwiązania. Projektant działa natomiast na zlecenie inwestora i to na nim również ciąży obowiązek dołożenia szczególnej staranności celem wykonania dokumentacji projektowej spełniającego nie tylko wszelkie niezbędne wymogi natury technicznej i prawnej lecz również jego oczekiwania, co do przyjętych rozwiązań technicznych w tym projektowanych do użycia materiałów budowlanych. Tak więc to inwestor i projektant kształtują rozwiązania techniczne przedmiotowej budowy, których oceny nie może dokonać w żaden sposób organ nadzoru budowlanego. Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 13 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Bk 783/19: "rozszerzająca interpretacja uprawnień organu, w zakresie kontroli projektu budowlanego dokonywanej na podstawie art. 35 ust. 1 p.b., oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (tj. uchylony art. 35 ust. 2 p.b.) i stanowiłaby naruszenie kardynalnej zasady związania organów administracji publicznej prawem." W przedmiotowej sprawie prawidłowo organy ustaliły, że przedłożone rozwiązania techniczne zawarte w projekcie budowlanym zamiennym spełniają obowiązujące warunki techniczne. Jeśli natomiast skarżący uważa, że izolacja termiczna ścian budynku powinny być zaprojektowana w inny sposób to powinien to uzgodnić z projektantem. W obecnej chwili może natomiast skorzystać z trybu przewidzianego w art. 36 ust. 5 P.b., to jest wystąpić do projektanta z wnioskiem o ocenę i dokonania kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, co stanowi wyjątek od wiążącej inwestora zasady wykonania robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jak bowiem stanowi art. 356 ust. 5 P.b. projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, jest obowiązany zamieścić w projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia. Zastrzec jednak należy, że kwalifikacja dokonana przez projektanta nie ma charakteru wiążącego dla organów orzekających w sprawie. Błędne uznanie przez projektanta, iż odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań. Reasumując, Sąd nie znajduje powodów do stwierdzenia, że w zaskarżonej decyzji naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Sąd nie dopatruje się wystąpienia okoliczności naruszających prawo i mogących być podstawą wznowienia postępowania. Sąd nie znajduje też przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości lub w części. Przeprowadzona przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie odpowiada wymaganiom z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.