II SA/Lu 641/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Protokolant Stażystka Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy boiska piłkarskiego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia lutego 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie budowy treningowego boiska piłkarskiego Górniczego Klub Sportowego [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: 2274, 2285/6, 2285/8, 2285/10, 2285/12, 2286, 2287 i 2288 jako bezprzedmiotowe i odstąpił od dalszych czynności administracyjnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. K. zarzuciła inwestorowi nielegalność budowy boiska i naruszenie prawa własności przy wykonywaniu robót budowlanych. Organ ustalił, że przebudowa uprzednio istniejącego boiska została dokonana na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia maja 2005 r., wydanej przez Starostę Ł. Jeśli chodzi o naruszenie prawa własności, to właściwe w tym zakresie są sądy powszechne. Decyzją z dnia maja 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznający sprawę na skutek odwołania M. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji ustalił, że inwestor wybudował treningowe boisko piłkarskie, wraz z przebudową linii napowietrznej NN na linię kablową NN i oświetleniem boiska oraz jego odwodnieniem na podstawie decyzji z dnia maja 2005 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Ponadto w dniu września 2005 r. udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie boiska. Organ wyjaśnił, że jeżeli wydane zostanie pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, to zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej obiekt użytkowany jest legalnie i nie można zastosować trybu przewidzianego w art. 48 lub 51 prawa budowlanego. Ponadto, odnosząc się do zarzutów M. K. organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu badaniu podlegała tylko zgodność realizacji boiska z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Brak zgody skarżącej na realizację inwestycji w granicy działki oraz podwyższenie terenu przez inwestora to okoliczności, które skarżąca mogła podnosić w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Przed organami nadzoru budowlanego nie mogą one jednak zostać uwzględnione. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła M. K., zarzucając naruszenie art. 7, 9 oraz 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także zupełne pominięcie podnoszonych przez stronę okoliczności, tj. zarzutów, że: a) wał na granicy działek nr 2289 i 2286 usypany został bezprawnie w roku 2004, bowiem z map pochodzących z roku 2000 wynika, że teren między działkami był płaski, b) inwestycja zrealizowana została na planowanej drodze wewnętrznej, c) skarżąca nie wyraziła zgody na usypanie wału w granicy działek, a wał ten powstał jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę, co w ogóle nie zostało wyjaśnione. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt c ustawy – Prawo budowlane przez usypanie wału o wysokości 3 m bez zachowania wymaganych odległości od granic działki sąsiedniej i naruszenie zakazu kierowania odpływu wód gruntowych na tereny sąsiednie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1, 80, 136 i 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. (I SA/Wr 700/79, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Również w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. (SA 503/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 54) Sąd stwierdził, że zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca już w dniu lipca 2005 r., domagając się wstrzymania wszelkich robót budowlanych na terenie boiska wskazała, że zostały one rozpoczęte na długo przed uzyskaniem pozwolenia na budowę oraz że polegały one m.in. na zwiezieniu "zwałów ziemi" i usypaniu wałów ziemnych. Organ pierwszej instancji, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, dokonał nawet w dniu listopada 2005 r. oględzin, w ich wyniku nie dokonał jednak jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Obiekt, którego protokół dotyczy nie został w ogóle opisany, odnotowano jedynie stawiennictwo stron i stwierdzono, że strony przedłożą nowy materiał dowodowy na bliżej nieokreślone okoliczności mające miejsce przed budową boiska trawiastego. W piśmie z dnia grudnia 2005 r. skarżąca ponownie wskazała na potrzebę wyjaśnienia spornej kwestii daty usypania wału ziemnego. Również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca podniosła, że nadal nie zostało wyjaśnione, "skąd wziął się" nasyp wału, na którym wybudowano boisko. Odwołała się przy tym do map z 2000 i 2005 r., wskazując, że wał został naniesiony na mapę terenu dopiero w 2005 r., co podważa twierdzenie inwestora, że wał powstał w latach 1993-1994. Organy obu instancji w żaden jednak sposób do zarzutów skarżącej dotyczących daty wykonania wału ziemnego nie ustosunkowały się. Nie wyjaśniły przede wszystkim, czy wał ten jest elementem boiska, wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 maja 2005 r., w szczególności czy roboty budowlane polegające na usypaniu wału objęte były zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym, czy też wał istniał już wcześniej albo jako naturalne ukształtowanie terenu, albo usypany został wcześniej i wykorzystany przy budowie (przebudowie) boiska prowadzonej w 2005 r. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie niniejszej. Jeżeli bowiem wał ziemny objęty jest projektem budowlanym i wykonany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę boiska, jako jego element, brak byłoby podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Jeżeli jednak wał czy też nasyp wykonany został wcześniej, niezależnie od budowy boiska prowadzonej w 2005 r., wyjaśnienia wymagałoby, kiedy nasyp został wybudowany i czy jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie została jednak wyjaśniona zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy administracji nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do daty wybudowania wału ziemnego i nie wyjaśniły, jaki był zakres projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia maja 2005 r. Brak było w tej sytuacji podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy, co z kolei spowodowało wadliwą ocenę, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadnia uchylenie także decyzji tego organu na podstawie przepisu art. 135 ustawy, jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a., uwzględniając wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego prawidłową, zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. ocenę i ustalenie prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Organy administracji wyjaśnią więc przede wszystkim, czy nasyp, o którym mówi skarżąca jest elementem inwestycji objętej projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją z dnia maja 2005 r. Należy zauważyć, że w aktach brak projektu budowlanego, dołączone zostały jedynie mapy inwentaryzacji powykonawczej, z których nie wynika, jaki był zakres projektu. W razie ustalenia, że przy budowie boiska wykorzystano nasyp wcześniej istniejący, wyjaśnienia wymagać będzie, kiedy został on zbudowany i czy jego budowa nie narusza przepisów ustawy – Prawo budowlane. Należy zwrócić uwagę, że ustawa ta zalicza budowle ziemne do obiektów budowlanych (art. 3 pkt 3 ustawy), wymagających pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). Istotne będzie również wówczas ustalenie, czy budowy dokonano pod rządem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., tj. po 1 stycznia 1995 r., czy też pod rządem przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz.229 ze zmianami). Organy wyjaśnią też przyczyny rozbieżności w przedstawianiu ukształtowania terenu na mapach, których kopie przedstawiła skarżąca. Co do zarzutu skarżącej dotyczącego kierowania odpływu wód z działki inwestora na działkę skarżącej, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 61 ustawy, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, czyli obowiązany jest użytkować obiekt zgodnie z przeznaczeniem i utrzymywać obiekt w stanie technicznym, zapewniającym zachowanie wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 – 7, czyli m. in. w zakresie usuwania wody opadowej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego usytuowania boiska niezgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, zauważyć należy, że zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego podlega badaniu w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 35. ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zmianami, obowiązujący w dacie wydania decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem tego przepisu stanowiłoby podstawę do jej wzruszenia. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie została jednak wzruszona, a inwestor uzyskał już nawet pozwolenie na użytkowanie. Dopóki zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie zostanie wzruszona, brak podstaw do kwestionowania zgodności z prawem inwestycji, dokonanej na jej podstawie. Z tych wszystkich względów i na podstawie art.135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zmianami).