II SA/Lu 642/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia odpisu zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], sprostowanym postanowieniem tego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...]. [...], Starosta [...] odmówił Z. M. wydania poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] w [...], dokonanego przez J. J. w dniu [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu organ podniósł, powołując się na treść art. 73 k.p.a., że prawo do wglądu w akta sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów – również po zakończeniu postępowania - ma tylko strona. Strona może żądać uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ wyjaśnił, że skoro jedyną stroną postępowania wywołanego zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych jest inwestor, to Z. M., nie będąc inwestorem, nie ma prawa do otrzymania wnioskowanego odpisu zgłoszenia. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], wydanym po rozpoznaniu zażalenia Z. M.. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...], że stroną postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, czy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, jest wyłącznie zgłaszający (tak m. in. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 665/09). Jest to konsekwencją wprowadzenia do ustawy - Prawo budowlane instytucji zgłoszenia, jako zdecydowanie mniej sformalizowanej od pozwolenia na budowę formy uzyskania wymaganej prawem akceptacji zamierzenia inwestycyjnego. Organ podkreślił, że zgłoszenie nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Uprawnienie inwestora do rozpoczęcia działalności budowlanej wynika jedynie z milczenia organu. Zdaniem organu, brakuje zatem przesłanek do zastosowania wobec tego "rozstrzygnięcia" środków prawnych przysługujących w postępowaniu administracyjnym. Stronie, która jest niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji robót objętych zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo żądania zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 50 ustawy - Prawo budowlane (tak E. Radziszewski, Prawo Budowlane. Przepisy i Komentarz, Warszawa 2004, s. 87). Organ stwierdził, że próby wtłoczenia instytucji zgłoszenia budowy w ramy kodeksowe poprzez traktowanie go jako "wniosku" o załatwienie sprawy administracyjnej, nie tylko nie przystają do tej instytucji, ale wręcz są zaprzeczeniem woli ustawodawcy, bowiem prowadzić mogą faktycznie do zrównania jej w pewnym zakresie z wnioskiem o pozwolenie na budowę, np. poprzez przyjmowanie, że zgłoszenie powoduje, iż w tak rozumianej "sprawie administracyjnej" udział mogłyby brać jeszcze inne podmioty poza inwestorem, co skutkowałoby przedłużeniem procesu inwestycyjnego. Zdaniem wojewody, brak u wnioskodawcy przymiotu strony postępowania w sprawie zgłoszenia przez J. J. zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [...] w [...] może skutkować jedynie odmową sporządzenia poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu tego zgłoszenia. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Z. M., zarzucając: 1) naruszenie art. 73 § 1 i 2 k.p.a. przez odmowę udostępnienia stronie akt postępowania i sporządzenia poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu wnioskowanego zgłoszenia; 2) naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. przez odmowę przyznania Z. M. przymiotu strony; 3) naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przez przyjęcie, że w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania jedyną stroną postępowania był inwestor; 4) naruszenie art. 71 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przez uznanie, że zgłoszenie dokonane w dniu 6 kwietnia 2005 r. wywołuje skutek prawny; 5) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, oraz art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) przez odmowę udzielenia informacji o treści zgłoszenia. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wniósł również o dołączenie do akt postępowania i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 kwietnia 2004 r., II SA/Lu 329/03 wraz z uzasadnieniem, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj. decyzji z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania i pisma Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w J. L. z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienia nie zawierają uzasadnienia prawnego, bowiem nie wskazano żadnego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie odmowne. Skarżący wyjaśnił, że zapoznanie się przez niego z treścią przyjętego zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2005 r., wobec powoływania się na to pismo przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. podczas postępowania egzekucyjnego w sprawie realizacji decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...], jest konieczne dla skutecznego dochodzenia jego praw. Jest on bowiem właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczy zgłoszenie. Zdaniem skarżącego, potwierdzeniem istnienia po jego stronie interesu prawnego w uzyskaniu żądanego dokumentu jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. o nakazaniu zaniechania użytkowania budynków, których dotyczyło przedmiotowe zgłoszenie, w którym to postępowaniu skarżący posiadał przymiot strony. Tym samym, w ocenie skarżącego, argumentacja odmawiająca mu przymiotu strony narusza zarówno art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, jak i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ ani zaskarżone postanowienie, ani utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem żądania skarżącego było udostepnienie mu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej odpisu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] w [...], dokonanego przez J. J. w dniu [...] kwietnia 2005 r. Powodem zaś odmowy uwzględnienia tego żądania przez organy obu instancji jest brak po stronie skarżącego interesu prawnego w postepowaniu wszczętym na skutek tego zgłoszenia. Argumentację organów w tym zakresie należy podzielić z następujących względów: W myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, analogicznie jak zgłoszenie robót budowlanych, ma na celu ułatwienie i skrócenie procedury zmierzającej do legalnego rozpoczęcia objętych nim robót budowlanych. Dlatego też w postępowaniu wywołanym zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, poza podmiotem zgłaszającym (inwestorem) nie występują inne strony. Konstrukcja procedury zgłoszenia uniemożliwia udział innych, poza zgłaszającym, podmiotów na etapie składania zgłoszenia i jego weryfikacji. Osoby trzecie mogą stać się stronami postępowania w przedmiocie zgłoszenia dopiero po ewentualnym wydaniu przez organ decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszenia. Zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego lub jego części jest oświadczeniem woli inwestora składanym organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jako jednostronna czynność prawna dokonywana przez inwestora, nie jest zaskarżalne. O ile zgłoszenie jest kompletne, a objęta nim inwestycja odpowiada prawu, postępowanie zgłoszeniowe nie kończy się wydaniem żadnego aktu administracyjnego, ale tzw. milczącą zgodą organu na realizację tej inwestycji. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie powoduje zatem samo przez się wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałby każdorazowo załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Postępowanie toczące się w rezultacie dokonania zgłoszenia – aż do momentu wydania przez organ decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszenia – nie jest zatem postępowaniem administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu, ale postępowaniem szczególnym uregulowanym wyłącznie ustawą – Prawo budowlane. Przepisy kodeksu mają w tych sprawach zastosowanie tylko wówczas, gdy organ wyda decyzję o sprzeciwie od zgłoszenia i to dopiero od momentu wydania tej decyzji. W niniejszej sprawie Starosta [...] milcząco zaakceptował dokonane przez J. J. w dniu [...] kwietnia 2005 r. zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] w [...]. W związku z tym, że organ nie wydał decyzji o sprzeciwie od zgłoszenia, w sprawie nie zostało wszczęte jurysdykcyjne postepowanie administracyjne, uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany w skardze art. 73 k.p.a., wyrażający prawo do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, nie miał zatem w tej sprawie zastosowania z dwóch powodów; po pierwsze, postępowanie wszczęte zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych na działce nr [...] i zakończone milczącą zgodą organu nie jest uregulowane przepisami kodeksu, zaś po drugie - określone w powołanym przepisie prawo przysługuje wyłącznie stronie postępowania, którą skarżący nie był. Powyższa argumentacja czyni również niezasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, podnieść należy, że przepis ten – co wprost wynika z jego wykładni językowej – określa zakres podmiotowy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie obejmuje innych postępowań z zakresu reglamentacji prawnobudowlanej, w tym postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, gdyż w niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania. Reguluje on bowiem zakres podmiotowy postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy nie jest pozwolenie na użytkowanie, ale zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego procedurę kompleksowo reguluje art. 71 Prawa budowlanego. Nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia art. 71 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przez uznanie, że zgłoszenie dokonane w dniu 6 kwietnia 2005 r. wywołuje skutek prawny. Zarzut ten wykracza bowiem poza zakres przedmiotowy rozpoznawanej sprawy, w której organy nie badały zgłoszenia, ale rozpoznały wniosek o wydanie odpisu tego zgłoszenia. Z tego względu nie został uwzględniony zawarty w skardze wniosek o dołączenie do akt postępowania i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 kwietnia 2004 r., II SA/Lu 329/03 wraz z uzasadnieniem, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj. decyzji z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania i pisma Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w J. L. z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z pisma pełnomocnika skarżącego zawierającego wniosek o doręczenie odpisu przedmiotowego zgłoszenia jednoznacznie wynika, że podstawą prawną tego wniosku są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 73 kodeksu. W piśmie tym powołano się bowiem na posiadanie przez skarżącego przymiotu strony postępowania w sprawie zgłoszenia w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organy nie rozpatrywały zatem wniosku skarżącego w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w sposób odrębny reguluje właściwość organów, a także tryb i formy rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Należy w tym miejscu podnieść, że na prawo do uzyskania odpisu zgłoszenia w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący powołał się dopiero w treści zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewoda powinien był odnieść się do tego żądania, jednak brak stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy. Poza tym to nie wojewoda, ale samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach dostępu do informacji publicznej. Rzeczą organu pierwszej instancji będzie rozpoznanie wniosku skarżącego o udostepnienie żądanego dokumentu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).