II SA/Lu 642/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2025 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia 15 kwietnia 2025 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 22 listopada 2024 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości G., G. K.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco stan sprawy: W dniu 22 listopada 2024 r. Starosta Z. wydał ww. decyzję o udzieleniu zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa"). Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w ustawowym terminie wniosła E. P. (dalej także jako "skarżąca" lub "strona") - właścicielka działki nr [...]. Ponadto wspólne odwołanie wnieśli w terminie: Z. K., S. K., M. K., I. K., T. K., P. K., P. K., E. K., W. K., M. K., A. K., M. K.-O. - właściciele działki nr [...]. Odwołujący się są właścicielami działek objętych inwestycją. Zaskarżoną decyzją Starosta orzekł o podziale tych działek, wydzielając z nich części, które stały się własnością G. K., jako przeznaczone pod pas budowanej drogi. E. P. w złożonym odwołaniu zakwestionowała sposób podziału jej działki. Podniosła, że grunt pod budowę drogi powinien być wydzielony z obu stron dotychczasowej drogi polnej, a nie być wydzielony w całości z jej działki. Skarżąca podkreśliła, że przejęta na rzecz Gminy część jej działki jest w dobrej klasie bonitacyjnej. Podniosła ponadto, że projektując przebieg drogi oraz podejmując decyzję o tym, które grunty mają być wywłaszczone, nie przeprowadzono żadnych konsultacji społecznych z mieszkańcami i właścicielami. Skarżąca wyraziła żądanie przyznania jej na własność pasa gruntu wydzielonego z innej działki, jako rekompensaty za wywłaszczoną część jej nieruchomości. Niezależnie od powyższego zarzuciła, że wykonana droga nie będzie służyła mieszkańcom i lokalnej społeczności, lecz wyłącznie firmie [...] celem dowozu wody. W jej ocenie, interes społeczny w niniejszej sprawie jest znikomy, zaś działania organów władzy publicznej naruszają jej prawa obywatelskie oraz prawo własności. Właściciele działki nr [...] w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzucili nieuzasadnioną i zbyt obszerną ingerencją w ich nieruchomość. Podnieśli, że ich działka nie jest niezbędna do realizacji planowanej inwestycji, a przynajmniej nie w takim zakresie, jaki został przedstawiony w projekcie. Dodatkowo sformułowali zastrzeżenia co do sposobu odprowadzenia wód opadowych z terenów przyległych oraz sposobu zaprojektowania zjazdów na ich nieruchomość, które – w ich ocenie – naruszających w znacznym stopniu ich własność. Powołali się przy tym na ochronę prawa własności przewidzianą w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rozpatrując sprawę na skutek złożonych odwołań Wojewoda nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji złożył Burmistrz K. (dalej także jako "inwestor"), będący zarządcą przedmiotowej drogi. Wniosek zawierał wymagane przepisami specustawy drogowej opinie i uzgodnienia. Do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Inwestor przedstawił także, wymagany przepisem art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany (branża drogowa, elektryczna i telekomunikacyjna) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Do wniosku dołączono także decyzję Burmistrza K. z dnia 7 marca 2024 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przedsięwzięcie obejmuje budowę drogi gminnej klasy Z o długości 3282,08 m od skrzyżowania z drogą powiatową nr 3260L do skrzyżowania z drogą powiatową nr 3264L, z obustronnymi poboczami o nawierzchni ulepszonej. W ramach inwestycji wykonane zostaną: nawierzchnia drogi, pobocza ulepszone, kanalizacja deszczowa i studnie chłonne, rowy przydrożne, zjazdy indywidualne, skrzyżowania z drogami publicznymi, umocnienie przeciwskarpy płytami betonowymi, umocnienie rowu, urządzenia wodne (przepusty), dokonana zostanie także wycinka drzew i nasadzenia kompensacyjne. Organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia i stwierdził, że Starosta Z. dochował procedur nakazanych przepisami prawa. Organ pierwszej instancji poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podając jego podstawę prawną, okoliczności faktyczne i prawne, będące przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Starosta pismem z dnia 8 października 2024 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń na stronach internetowych i tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Z., Urzędu Miejskiego w K. oraz w prasie lokalnej - Tygodniku Z., wydanie z dnia 15 października 2024 r. Uznając, że zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Starosta Z. wydał w dniu 22 listopada 2024 r. decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z wnioskiem inwestora decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, w tym określa wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i ustalenia związane z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W decyzji odniesiono się także do warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzją zatwierdzono projekt budowlany stanowiący jej załącznik. Decyzja rozstrzyga także o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz określa, że wydzielone działki staną się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego - G. K.. Dokumentacja związana z podziałem nieruchomości - mapy podziałowe, przyjęto w dniu 11 kwietnia 2022 r. i w dniu 12 września 2024 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...]. Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, zaskarżoną decyzję doręczono wnioskodawcy. Pozostałe strony zawiadomiono o jej wydaniu w drodze obwieszczeń na tablicach ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Z. oraz Urzędu Miejskiego w K., a także w prasie lokalnej – Tygodniku Z., wydanie z dnia 26 listopada 2024 r. W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda pismem z dnia 15 stycznia 2025 r. wystąpił do inwestora o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Burmistrz K. do zarzutów tych odniósł się w pismach z dnia 24 stycznia 2025 r. W odpowiedzi na zarzuty E. P. inwestor wyjaśnił, że wyznaczenie podziałów nieruchomości dla przedmiotowej inwestycji jest uzależnione od projektowanej lokalizacji osi drogi gminnej oraz od ukształtowania terenu inwestycji jak i terenów przyległych. Wskazał, że zakres podziału nieruchomości jest uzależniony od projektowanego odwodnienia drogi gminnej. Szczególną przesłanką przy projektowaniu zajętości nieruchomości był fakt konieczności zaprojektowania skrzyżowania drogi gminnej z drogą powiatowa zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. Ukształtowanie terenu oraz jego zagospodarowanie po stronie południowej wyklucza możliwość dokonania zajętości terenu, bo wymagałoby to podniesienia poziomu drogi gminnej o 4 m, co skutkowałoby większą zajętością terenu po stronie północnej oraz brak możliwości spełnienia warunków technicznych przy projektowaniu skrzyżowania. W ocenie inwestora, zarzuty podnoszone w odwołaniu skarżącej nie są zasadne. Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w odwołaniu właścicieli działki nr [...], Burmistrz K. podniósł, że inwestycja była konsultowana na etapie jej projektowania. Zakres inwestycji został dokładnie przeanalizowany w oparciu o warunki gruntowe oraz ukształtowanie przyległego terenu, z którego wody opadowe spływają w kierunku drogi gminnej. Niekorzystne ukształtowanie terenu przyległego wymagało podjęcia działań minimalizujących nadmierne pojawianie się wód opadowych z terenów sąsiadujących. W tym celu uzyskano prawomocną decyzję pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych w postaci rowów drogowych oraz studni chłonnych. Część wód opadowych będzie odprowadzana do nowoprojektowanych rowów, a cześć rozpraszana na powierzchniach biologicznie czynnych. Powierzchnie te odgrywają istotną rolę w bilansowaniu terenów zielonych względem powierzchni utwardzonych jezdni drogi gminnej. Burmistrz K. podkreślił także, iż projektowana powierzchnia podziału nieruchomości nr [...] jest tożsama z sytuacją występującą na działce nr [...] (zlokalizowanej po przeciwnej stronie drogi gminnej), ponieważ w obu przypadkach konieczne jest zapewnienie terenu bioróżnorodnego umożliwiającego rozproszenie wód opadowych z obszarów przyległych. Odnosząc się do kwestii zaprojektowania dwóch zjazdów wskazał, że projektant - w celu utrzymania dotychczasowej komunikacji - przewidział zjazdy odpowiadające obecnemu stanowi faktycznemu. Rozwiązanie to jest zbieżne z istniejącym układem komunikacyjnym funkcjonującym na działce nr [...] zlokalizowanej po przeciwnej stronie drogi gminnej. W konsekwencji również zarzuty zawarte w odwołaniu właścicieli działki nr [...], inwestor ocenił jako niezasadne. Dodatkowo inwestor w pismach odpowiadających na zarzuty odwołań podkreślił, że istniejąca droga powiatowa nr 3264L stanowiąca jedyny ciąg komunikacyjny dla mieszkańców miejscowości G. oraz rozlewni wód "R. " charakteryzuje się dużym spadkiem podłużnym i ostrymi łukami jezdni oraz nie jest dostosowana do transportu ciężarowego ze względu na jej parametry. Duża częstotliwość przejazdu pojazdów dostawczych stwarza zagrożenie dla niechronionych uczestników ruchu drogowego i negatywnie oddziałuje na budynki zlokalizowane w jej sąsiedztwie. W wyniku realizacji inwestycji powstanie droga gminna dostosowana do transportu ciężarowego spełniająca najwyższe standardy i wymagane warunki techniczne. Inwestycja w znacznym stopniu wpłynie na zmniejszenie możliwych do odczuwania przez mieszkańców K. oraz G. uciążliwych skutków wywołanych przez transport ciężarowy. Budowa drogi gminnej przeniesie ruch pojazdów ciężarowych z drogi powiatowej nr 3264L na nową drogę gminną. Zakres zadania obejmuje również połączenie drogi gminnej nr 110948L co umożliwi bezpośredni dostęp do drogi powiatowej nr 3260L a następnie do drogi wojewódzkiej nr 849 w przypadkach np. działań ratowniczo-gaśniczych. Budowa drogi umożliwi dostęp do działek inwestycyjnych co korzystnie wpłynie na wartość nieruchomości. Podsumowując Burmistrz K. stwierdził, że przedmiotowa inwestycja przyczyni się do poprawy jakości życia mieszkańców i przedsiębiorców, których domostwa i przedsiębiorstwa zlokalizowane są w sąsiedztwie przedmiotowej drogi. Uwzględnia także potrzeby mieszkańców i jest odpowiedzią na utrudnienia komunikacyjne. Wojewoda, po przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału, stwierdził, że postulaty odwołujących się wyrażają osobiste oczekiwania w stosunku do kształtu inwestycji i nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z pismami inwestora, inwestycja została zaprojektowana z uwzględnieniem zarówno istniejącego zagospodarowania terenu, rachunku ekonomicznego i oczekiwań mieszkańców. Wojewoda podkreślił, że organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosownie do zapisu art. 11e specustawy drogowej, nie mają możliwości, uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Mogą działać tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania w zakres i kształt inwestycji zaproponowany przez wnioskodawcę. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne W ocenie organu odwoławczego, decyzja Starosty [...] nie narusza przepisów prawa. Analizując przebieg postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, Wojewoda nie stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, Starosta Z. prowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego. Wniosek inwestora był prawidłowy i zawierał właściwe załączniki wymagane przepisami specustawy drogowej. Starosta nie naruszył także art. 107 § 1 k.p.a., gdyż decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w przepisie oraz należyte i właściwe uzasadnienie, a strony były wyczerpująco informowane w trakcie postępowania o okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję Wojewody wniosła E. P.. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które "mogły" mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: - art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy organ wydając decyzję, naruszył obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwowych oraz zapewniający stronom postępowania ochronę prawną; - art. 6 k.p.a. poprzez brak zgodności uzasadnienia decyzji z normami prawa, a w szczególności brak wyjaśnienia i prawidłowej oceny wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w tym brak zweryfikowania materiału dowodowego w sposób obiektywny, a zwłaszcza zapoznania się ze stanowiskiem skarżącej i wzięcia pod uwagę, że w niniejszym stanie faktyczny, pozbawienie właściciela prawa własności nie było, ani konieczne, ani zasadne, a także brak rzeczowego odniesienia się do zgłaszanych alternatywnych rozwiązań; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów administracyjnych, niewyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, wadliwe ustalenie stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, oparcie się co do zasady tylko na stanowisku i twierdzeniach inwestora; - art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także poprzez brak wykazania w sposób dostateczny zasadności i celowości wywłaszczenia części przedmiotowej nieruchomości; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które "mogły" mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: - art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 17 ust. 1 i 3 specustawy drogowej, poprzez brak należytego ustalenia przez organ spełnienia przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości, a w szczególności poprzez brak uwzględnienia praw i interesów właścicielki, w tym zwłaszcza poprzez nieuwzględnienie możliwości mniejszej ingerencji w prawa właściciela nieruchomości; - art. 11a ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 64 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie dopuszczalności oraz konieczności lokalizacji inwestycji drogowej w związku z realizacją celu publicznego na przedmiotowej działce w kształcie zaproponowanym przez wnioskodawcę, w tym z pominięciem potrzeby ograniczania nadmiernej ingerencji w prawo własności; - art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 64 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ jest zobowiązany i uprawniony wyłącznie do działania w granicach wniosku inwestora i bezpodstawne przyjęcie, że tym samym zwalnia go to z rzetelnej analizy i dokonania właściwej oceny, czy własność musiała zostać wywłaszczona, do czego był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 22 listopada 2024 r. Wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK [...], iż kontrola legalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej musi obejmować ocenę zachowania wymogów wynikających z zasady ochrony prawa własności i nakazu proporcjonalnej ingerencji w to prawo. Jeżeli więc z obiektywnych okoliczności sprawy wynikają uzasadnione zastrzeżenia co do wnioskowanej przez inwestora lokalizacji drogi, to obowiązkiem sądu jest ocena, czy organ administracji w sposób właściwy zweryfikował wskazane przez inwestora nieruchomości planowane do przejęcia na rzecz podmiotów publicznych (art. 1 1 d ust. 1 pkt 3a specustawy drogowej), a w konsekwencji, czy zgodnie z prawem rozstrzygnięto w kwestiach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości prywatnych przeznaczonych pod drogę (art. 11 f ust. 1 pkt 2, 4, 5, i 6 specustawy drogowej). W ocenie skarżącej, organ I instancji kwestię tę pominął, a organ odwoławczy zbyt pobieżnie zweryfikował decyzję i nie odniósł się do wskazanych przez właściciela nieruchomości zastrzeżeń. Organ II instancji opierając się na ogólnikowych i lakonicznych wyjaśnieniach inwestora, nie dostrzegł także uzasadnionych interesów właścicielki działki nr [...] i nie rozważył zasadności tak daleko idącego zakresu ingerencji w prawo własności tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają bowiem prawu. Istotą ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (powoływanej w treści uzasadniania jako "specustawa drogowa") jest wprowadzenie szeregu rozwiązań, które mają uprościć i przyśpieszyć postępowanie w sprawie lokalizacji i budowy dróg publicznych. Szczególną rolę w tym zakresie odgrywa zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Decyzja taka łączy w sobie szereg rozstrzygnięć związanych z lokalizacją zamierzenia, zatwierdzeniem projektu budowlanego, ale również wywłaszczeniem nieruchomości niezbędnych do osiągnięcia zamierzonego celu. Co istotne, przepisy tej ustawy mogą znaleźć zastosowanie w odniesieniu do wszystkich rodzajów dróg publicznych, a wybór trybu postępowania (zastosowanie specustawy drogowej) zależy w istocie do zarządcy drogi (inwestora). Inicjując postępowanie w tym trybie inwestor zobowiązany był spełnić warunki szczegółowo i enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 specustawy drogowej, w tym przedłożyć wraz z wnioskiem m.in. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz opinie właściwych organów. Analiza akt niniejszej sprawy pozwala na zaaprobowanie stanowiska organów, iż inwestor spełnił wymogi wynikające z powyższych przepisów. Przedłożył bowiem projekt budowlany sporządzony przez uprawnione do tego podmioty wraz z wymaganymi mapami i opiniami. Tym samym spełnił przewidziane prawem warunki uzyskania zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej. Wydana w oparciu o przedłożoną przez inwestora dokumentację decyzja Starosty [...] z dnia 22 listopada 2024 r. spełnia z kolei wymogi określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. W szczególności zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz zatwierdzenie podziału nieruchomości i oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością G. K. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. W decyzji ustalono ponadto warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, jak również wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zastrzeżeń Sądu nie budzi też przebieg postępowania przed Starostą Z.. Organ ten poinformował strony o wszczętym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wysyłając zawiadomienia do wnioskodawcy i właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych projektem budowlanym. Pozostałe strony postępowania zostały natomiast poinformowane w drodze obwieszczenia na tablicach ogłoszeń Urzędu G. K. i Starostwa Powiatowego w Z., a także na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z dokumentacją dotyczącą inwestycji oraz o możliwości wnoszenia uwag i wniosków, z czego skarżąca, a także inne strony postępowania skorzystali. Złożone przez skarżącą pismo z dnia 15 października 2024 r. (k. 45 akt adm. I inst.) organ pierwszej instancji przekazał inwestorowi, który o zajęcie stanowiska co do podniesionych w tym piśmie zarzutów zwrócił się następnie do autora projektu budowlanego. W piśmie z dnia 22 października 2024 r. (k. 36 akt adm. I inst.) autor projektu ocenił zarzuty skarżącej dotyczące podziału działki nr [...] jako niezasadne wyjaśniając, iż sposób wyznaczenia podziałów nieruchomości dla przedmiotowej inwestycji jest uzależniony od projektowanej lokalizacji osi drogi gminnej oraz od ukształtowania terenu inwestycji i terenów przyległych. Wskazał nadto, że szczególna przesłanką zajętości nieruchomości skarżącej była konieczność zaprojektowania skrzyżowania drogi gminnej z drogą powiatową. Wszystkie parametry projektowanej drogi dostosowane zostały do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518). Dodać należy, że również na etapie postepowania odwoławczego zwrócono się do inwestora o zajęcie stanowiska odnośnie do zarzutów zawartych w złożonych odwołaniach. Do zarzutów skarżącej inwestor odniósł się w piśmie z dnia 24 stycznia 2025 r., doprecyzowując okoliczności, które decydowały o przyjętym w projekcie budowlanym kształcie podziału nieruchomości skarżącej i wielkości powierzchni wydzielonej z tej nieruchomości pod przyszłą drogę. Inwestor wyjaśnił, iż przyjęte w tym zakresie rozwiązanie projektowe determinowane jest ukształtowaniem i sposobem zagospodarowania terenu po przeciwnej stronie drogi, względem działki skarżącej, które wykluczają możliwość przeznaczenia tego terenu pod drogę, albowiem wymagałoby to podniesienia poziomu drogi o ok. 4 m, co z kolei spowodowałoby większą zajętość działek od strony północnej i brak możliwości spełnienia warunków technicznych przy projektowaniu skrzyżowania. W odniesieniu do zarzutów skargi podzielić należy stanowisko Wojewody, iż w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ administracji jest związany wnioskiem zarządcy drogi. Dlatego też określone w takiej decyzji dane w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, muszą być zgodne z żądaniami inwestora. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3149/20, w świetle specustawy drogowej organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności i celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do kompetencji organu należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W zasadzie niedopuszczalna jest natomiast ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. To bowiem inwestor dokonuje wyboru rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. także wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. II OSK 339/13; z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14). Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje zatem jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowanej przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a specustawy drogowej, organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, co z kolei wprost wynika z art. 11e specustawy drogowej (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2416/10). W ocenie Sądu, zarzuty skarżącej nie dają podstaw do zakwestionowania zasadności udzielenia wnioskowanego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Jak już wyżej wskazano, inwestor spełnił wszystkie warunki uzyskania wnioskowanego zezwolenia. Przyjęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozwiązania techniczne znajduje natomiast przekonujące uzasadnienie w przytoczonych wyżej wyjaśnieniach autora projektu zawartych w piśmie z dnia 22 października 2024 r. oraz wyjaśnieniach inwestora przedstawionych w piśmie z dnia 24 stycznia 2025 r., z których jednoznacznie wynika, że z postulowanym przez skarżącą przesunięciu osi drogi w kierunku południowym celem zmniejszenia zakresu zajętości jej nieruchomości pod sporną inwestycją, koliduje ukształtowanie terenu, przez które – w przypadku uwzględnienia postulatu skarżącej – zachodziłaby konieczność znacznego podniesienia poziomu drogi, zaś takie rozwiązanie i tak spowodowałoby większą zajętość działek od strony północnej i brak możliwości spełnienia warunków technicznych przy projektowaniu skrzyżowania. Podkreślić raz jeszcze należy, że to inwestor decyduje o przebiegu projektowanej drogi i wyborze najdogodniejszych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych, natomiast organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej nie posiadają kompetencji do zmiany przebiegu planowanej inwestycji wbrew stanowisku inwestora. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują przy tym inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Wbrew przekonaniu skarżącej, inwestor nie ma też obowiązku przeprowadzania konsultacji społecznych celem uzgodnienia przebiegu planowanej drogi, albowiem takiego wymogu nie przewidują przepisu specustawy drogowej. Brak przeprowadzenia takich konsultacji również zatem nie może być podstawą do uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organy wydające zezwolenie są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. W niniejszej sprawie kwestionowane przez skarżącą rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym nie naruszają prawa. Nie sposób też uznać, by ich skutkiem była nieuprawniona ingerencja w prawo własności skarżącego. Niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (por. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 704/09; z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14). Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji. Wszakże dotyczy ona budowy drogi publicznej (gminnej). Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) budowa dróg publicznych kwalifikowana jest w sposób jednoznaczny jako cel publiczny. Twierdzenie skarżącej, jakoby beneficjentem budowy przedmiotowej drogi miało być przede wszystkim przedsiębiorstwo prowadzące rozlewnię wód "R. ", nie pozbawia tej inwestycji waloru celu publicznego. Poza tym należy zauważyć, że z wyjaśnień Burmistrza K. wynika, iż projektowana droga - jako dostosowana do transportu ciężarowego (również realizowanego na potrzeby ww. rozlewni) - zniweluje skutki tego rodzaju transportu odczuwane przez mieszkańców Gminy, zwiększy bezpieczeństwo ruchu drogowego, a nadto zapewni dostęp do szeregu działek inwestycyjnych na terenie Gminy. Powyższe argumenty, zdaniem Sądu, potwierdzają, iż ingerencja w prawo własności związana z realizację spornej drogi, jest w pełni uprawniona i kwestia ta – zgodnie z przytoczonym w skardze stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2039/19 – została w niniejszej sprawie prawidłowo oceniona. Podsumowując, brak jest w rozpoznawanej sprawie podstaw, by zarzucić organom nieprawidłowe wyważenie prywatnego interesu skarżącej z interesem publicznym, a tym samym nieuprawnioną ingerencję w prawo własności skarżącej. Podniesione w skardze zarzuty naruszenie przepisów specustawy drogowej oraz norm konstytucyjnych, nie znajdują zatem podstaw. Organy obu instancji nie naruszyły też wskazywanych w skardze przepisów prawa procesowego. Działania organów znajdują oparcie w przepisach prawa, a więc nie doszło do naruszania zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Ponadto podjęte w sprawie decyzje poprzedzone zostały rzetelnym i kompleksowym zgromadzeniem materiału dowodowego oraz podaniem go należytej ocenie, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 8, i art. 77 k.p.a. Kontrolując legalność zaskarżonych decyzji według kryteriów określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się także naruszenia innych, niż objęte zarzutami skargi, przepisów prawa. Z tych względów skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.