II SA/Lu 643/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi J. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na skutek wniosku A. M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych z częścią handlowo-usługową o powierzchni sprzedażowej 30-50 m kw. oraz budynków garażowo-gospodarczych na działkach nr 98, 348, 99/1 oraz 349 (ark. mapy 31), położonych w B. przy skrzyżowaniu ulicy M. z ulicą H. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i J. M., wskazując, iż ich zdaniem niedopuszczalne jest ustalenie linii zabudowy powstałej w wyniku powyższej decyzji, przebiegającej w odległości 6 m od krawędzi jezdni ul. H. po uzyskaniu zgody właściwego zarządcy drogi, skoro linia ta ustalona została w odległości 10 m. Takie ustalenie nie ma podstawy prawnej. Nie ma także, zdaniem odwołujących się, potrzeby uzyskania zgody zarządcy, skoro uzgodnił już on projekt decyzji. W konsekwencji rozwiązania przyjętego w decyzji, prowadzącego do zabudowania ich budynku od frontu na znacznej szerokości, spadnie znacznie jego wartość (o ok. 30%), co spowoduje dochodzenie odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium powołało się na art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), wskazujący na podstawę prawną wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na art. 61 ust. 1 tej ustawy, określający warunki wydania takiej decyzji, badane w wyznaczonym wokół działki obszarze analizowanym w kontekście funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na gruncie ust. 1-5 tego przepisu. Organ odwoławczy wskazał na zmienność linii zabudowy przy ul. H., kształtującej się w odległości 6-10 m. od krawędzi jezdni. Uznał w związku z tym, iż należy odwołać się do art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), na gruncie którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach, za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę, można usytuować obiekt budowlany przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 tego przepisu. W ocenie organu nie zmienia to ustalenia linii zabudowy od krawędzi jezdni określonej w odległości 10 m od krawędzi jezdni. Organ wskazał, iż zgoda na gruncie tego przepisu nie jest tożsama z uzgodnieniem projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wnieśli J. i J. M., zarzucając jej brak podstawy prawnej oraz błąd formalny dotyczący jej nagłówka (związany z datą wydania decyzji) i żądając uchylenia tej decyzji w całości jak i uchylenia z decyzji organu I instancji dopisku, wskazującego na możliwość ustalenia linii zabudowy do 6 m od krawędzi jezdni ul. H. po uzyskaniu zgody właściwego zarządcy drogi. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż decyzja Kolegium błędnie wskazuje datę decyzji organu I instancji (zamiast [...] wskazuje na [...]). Podnoszą także, iż sami błędnie oznaczyli w odwołaniu datę decyzji Kolegium z dnia [...]., co Kolegium powieliło w swojej decyzji. Podstawowy argument skargi dotyczy podnoszonej już w odwołaniu odległości planowanej inwestycji od krawędzi jezdni. Skarżący wskazują w tym kontekście na dokonane już uzgodnienie ze strony organu prowadzącego postępowanie oraz brak szczególnych okoliczności, które upoważniałyby Kolegium do przyjęcia określonej we wskazanym wyżej dopisku możliwości odstąpienia od ustalonej linii zabudowy. Podnoszą także brak w tymże dopisku załącznika graficznego, niezbędnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący opisują także w skardze stan zabudowy przy ul. H. wskazując, iż tylko jeden budynek oddalony jest 6 m od krawędzi jezdni (pozostałe – 8 m), na pomijanie praw osób trzecich poprzez wskazywanie na nieczynną kanalizację a nieuwzględnienie funkcjonującego wodociągu, na pomijanie faktu, iż przedmiotowe działki przylegają nie tylko do skrzyżowania ale i do zakrętu, co wyklucza możliwość ich zabudowy ze względu na bezpieczeństwo. Odnoszą się także ponownie do obniżenia wartości ich budynku, jeżeli inwestycja zostanie zrealizowana. Fakt prowadzenia w dalszym ciągu postępowania od r. 2000, mimo klarownych przepisów i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 maja 2006 r. (II SA/Lu 339/06) traktują jako wywieranie na nich presji, a zawarcie wskazanego przez nich dopisku – jako możliwość dalszego ingerowania organów administracji. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji i ponownie wskazując na treść art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz na dokonane już uzgodnienie treści pkt 1a, stanowiącego integralną część utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpatrzeniu skargi stwierdza, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje, mieszczące się w granicach sprawy określonej skargą, kwestie związane ze zgodnością procesu stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym z prawem, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień organu odwoławczego w interpretacji prawa materialnego oraz w przestrzeganiu norm prawa procesowego. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie sądu zostały one zastosowane do rozstrzygnięcia sprawy prawidłowo, a ich wykładnia prowadzi do przyjęcia właściwego rozumienia norm określających ustalanie warunków zabudowy. Istotą decyzji ustalającej warunki zabudowy jest, na gruncie art. 59 ust. 1 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego, określenie m. in., czy planowana inwestycja, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, powodującym zmianę zagospodarowania terenu, może być realizowana na określonym terenie. Wynika to także z art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Najistotniejszą przesłanką wydania takiej decyzji jest brak planu miejscowego. Przesłanka braku planu wskazuje na intencje ustawodawcy który poprzez regulacje zawartą w art. 59 ust. 1 ustawy wyraził zamiar objęcia obowiązkiem uzyskania takiej decyzji jak największej liczby sytuacji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red.: Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 465), ale także zamiar umożliwienia realizacji procesów inwestycyjnych w sytuacji, gdy plan miejscowy nie jest jeszcze uchwalony. Stąd precyzyjne ujęcie warunków, po spełnieniu których i stwierdzeniu tego przez organ administracji, taką decyzję można wydać. Warunki powyższe określone są w art. 61 ust. 1 ustawy, stanowiącym drugi składnik podstawy normatywnej zaskarżonej decyzji. Kontrola sądu w tym zakresie prowadzi do konkluzji, że organ rozważył te warunki, skupiając się w szczególności na tych, które określone zostały w pkt 1 (rodzaj zabudowy działek sąsiednich), pkt 2 (dostęp do drogi publicznej) oraz pkt 5 tego przepisu, wskazującym na konieczność zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. W szczególności organy, opierając się na § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) wyznaczyły wokół działki budowlanej obszar analizowany i po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy ustaliły jej warunki w zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej. Zarzut zawarty w skardze i wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczy określonej w wyniku analizy przeprowadzonej w oparciu o powyższe przepisy, linii zabudowy budynkami mieszkalnymi od ul H. Argument istnienia budynku w odległości 6 m od krawędzi jezdni tej ulicy, a także zmienności tej linii, kształtującego się w ocenie organu w przedziale 6-10 m od krawędzi powoduje, że organy, mimo ustalenia generalnej linii zabudowy w odległości 10 m. od ul. H. jako drogi powiatowej, ustalając warunki zabudowy, dopuściły możliwość rozważenia przez zarządcę drogi, czy uzasadnione byłoby zbliżenie zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych z częścią handlowo-usługową o powierzchni sprzedażowej 30-50 m kw. oraz budynków garażowo-gospodarczych na odległość 6 m od powyższej krawędzi jezdni. Organy wskazały przy tym na podstawę prawną ustalenia takiego warunku, mieszczącą się w przepisie art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dn. 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115). Przepis ten wskazuje w ust. 1 ogólne odległości usytuowania obiektów budowlanych przy określonych kategoriach dróg, określając dla dróg powiatowych w obszarze zabudowanym minimalną odległość 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jednocześnie w ust. 2 dopuszcza możliwość usytuowania obiektu budowlanego przy określonych kategoriach dróg w odległości mniejszej niż wyznaczona w ust. 1. Przepis ten ustala jednak dwa istotne warunki realizacji takiej możliwości. Po pierwsze, takie zbliżenie obiektu do krawędzi jezdni może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę, zgłoszeniem budowy lub wykonywania prac budowlanych oraz po drugie, może ono mieć miejsce wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Regulacja powyższa oznacza, że odpowiedzialność za zgodę na umiejscowienie obiektu inne niż określone w ust. 1 powyższego przepisu ponosi zarządca drogi, który po przeprowadzeniu analizy z punktu widzenia użytkowania drogi, może ją wyrazić. To w tym postępowaniu brane winny być pod uwagę wskazywane w skardze kwestie związane z bezpieczeństwem korzystania z drogi i pasa drogowego czy też fakt, iż projektowana inwestycja znajduje się w określonym miejscu, powiązanym funkcjonalnie ze skrzyżowaniem, o którym mowa w skardze i odwołaniu. Staranność, jakiej ustawodawca wymaga przy badaniu przez zarządcę drogi warunków, które stanowiąc podstawę wyrażenia takiej zgody, wynika ze sformułowania "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Wyrażenie powyższe jest rodzajem zwrotu szacunkowego, określającego wyjątek od reguły i nakładającego na określony podmiot obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek dotyczy rzeczywiście przypadku uzasadnionego. Przy czym podkreślona jest także wyjątkowość takiego odstępstwa, bowiem idzie tu nie o przypadki uzasadnione lecz o przypadki szczególnie uzasadnione. Zarządca drogi będzie miał więc obowiązek nie tylko szczególnie starannego zbadania możliwości, ale także szczególnie starannego uzasadnienia odstępstwa, jeśliby na podstawie własnej analizy takie odstępstwo dopuścił. Obowiązek powyższy natomiast nie może oznaczać, iż organ administracji, ustalający warunki zabudowy nie może wskazać na taką możliwość zbadania zasadności odstępstwa. Wolą ustawodawcy, uzewnętrznioną poprzez art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, było bowiem uelastycznienie procesu ustalania warunków zabudowy i pozwoleń na budowę dla obiektów usytuowanych w pobliżu określonych kategorii dróg. Istotne jest natomiast, aby spełniało ono wymogi należytego rozważenia wszystkich kwestii związanych z funkcjonowaniem terenu, co najpełniej i najbardziej kompetentnie może ocenić zarządca drogi. Stąd też ocena prawna zawartego w pkt 1a decyzji ustalającej warunki zabudowy sformułowania, wskazującego na dopuszczalność ustalenia linii zabudowy do 6 m od krawędzi jezdni ul. H. po uzyskaniu zgody właściwego zarządcy drogi nie może prowadzić do stwierdzenia jego niezgodności z prawem. Jest to bowiem jedynie warunkowe określenie możliwości a nie przesądzenie o dopuszczalności do takiej zabudowy. W kontekście ustaleń powyższych należy ponadto widzieć miejsce zaskarżonej decyzji w całości procesu inwestycyjnego. Jest to bowiem decyzja wydana na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego, ustalająca warunki zabudowy. Jej następstwem będzie nie tylko wskazana wyżej ewentualna zgoda zarządcy drogi, ale także decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wskazanych obiektów. W przypadku postępowania prowadzącego do wydania tej ostatniej decyzji, strona skarżąca może wskazywać na warunki techniczne realizacji inwestycji, które przedwcześnie podnosi w skardze skierowanej w niniejszej sprawie. Uprawnienia tego nie traci także w sytuacji, gdyby zarządca drogi wyraził zgodę w trybie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Nie jest trafny argument skargi, odnoszący się do roli uzgadniania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla samej decyzji oraz dla jej skutków. Uzgadnianie, na które wskazuje strona skarżąca, które wyrażone było w postanowieniu Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w dniu [...], nr [...], utrzymanym w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostatecznym postanowieniem z dnia [..], nr [...], przeprowadzone było na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te wskazują na obowiązek, realizowany na gruncie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, uzgodnienia treści decyzji z właściwym zarządcą drogi, w odniesieniu m. in. do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to zatem dotyczy ogólniejszej w stosunku do tej, która jest głównym przedmiotem skargi kwestii, odnoszącej się do możliwości określenia warunków zabudowy na takim terenie. Ma więc miejsce przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Natomiast zgoda, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych dotyczy kwestii szczegółowej, rozpatrywanej na innym etapie postępowania administracyjnego, efektem którego ma być realizacja inwestycji i warunkującej fazy tego postępowania, następujące już po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak wskazano wyżej, strona będzie w tym postępowaniu uczestniczyć i będzie mieć środki prawne, będące wyrazem jej stanowiska merytorycznego odnośnie do ewentualnego wyrażenia takiej zgody. Nie jest także istotny z punktu widzenia prowadzonej kontroli podnoszony w skardze fakt długotrwałości postępowania oraz fakt wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w dniu 23 maja 2006 r. (II SA/Lu 339/06). Wyrok ten nie wiązał się z przedmiotem niniejszej skargi, bowiem dotyczył skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Po uchyleniu przez Sąd powyższego postanowienia jak też postanowienia Dyrektora Miejskiej Służby Drogowej z dnia [...], uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało wydane ponownie postanowieniem utrzymanym w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostatecznym postanowieniem z dnia [...], nr [...]. Nie ma znaczenia dla oceny prawnej zaskarżonej decyzji argument dotyczący braku części graficznej dla wzmiankowanego w skardze "dopisku", znajdującego się w pkt 1a decyzji. Jest to bowiem cześć składowa decyzji i ta decyzja, jako wyrażająca całościową treść rozstrzygnięcia sprawy, winna taki składnik graficzny posiadać, na co wskazuje m. in. § 9 powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003 r. Kontrola sadowa wykazała, że decyzja ustalająca warunki zabudowy taką część graficzną posiada (s. 65 akt adm.). Nie mają także istotnego znaczenia dla oceny prawnej zaskarżonej decyzji wskazane w skardze błędne oznaczenia decyzji przez organy administracji. Istotne omyłki zostały bowiem sprostowane (por. postanowienie SKO z dnia [...], nr [...]) i nie powodują możliwości błędnej identyfikacji poszczególnych decyzji czy postanowień. Biorąc pod uwagę powyższe składniki kontroli, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić niezgodności zaskarżonej decyzji z wskazanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.