II SA/Lu 645/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. oddala skargę; II. przyznaje [...] D. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania B. O. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 2 lipca 2009 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji kiosku usługowego branży gastronomicznej (kontenerowego według projektu typowego) na części działki nr ewid. [...]8, stanowiącej pas drogowy ulicy C. w L. – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w dniu 8 maja 2009 r. B. O. złożyła w Urzędzie Miasta L. wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji kiosku usługowego branży gastronomicznej na wskazanej wyżej działce. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy powołaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji stwierdził, iż Wydział Dróg i Mostów Urzędu Miasta L., będący zarządcą drogi, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, sporządzonej przez uprawnionego architekta zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika, iż wnioskowana do realizacji inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyczyną wydania odmownej decyzji w tej sprawie jest jednak stanowisko zarządcy drogi, który stwierdził, iż realizacja wnioskowanej inwestycji na działce nr ewid. [...]8, a więc w obrębie skrzyżowania ulic R. i C. w L., spowodowałaby niebezpieczeństwo powstania zagrożeń i utrudnień w ruchu drogowym oraz zakłócenia wykonywania zadań zarządcy drogi. Zarządca drogi powołał się również na art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który zakazuje w pasie drogowym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Kolegium wskazało, iż w związku z tym, że w sprawie tej zachodziła tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego projekt decyzji, odmowa uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy nastąpiła w formie pisma zarządcy drogi z dnia 17 czerwca 2009 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji nie przekracza granic uznania administracyjnego, gdyż wynik postępowania uzgodnieniowego jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła B. O., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła przekroczenie granic uznania administracyjnego, przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności: zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, zasady prawdy obiektywnej oraz konstytucyjnej zasady równości. Podkreśliła, iż obok planowanej inwestycji znajduje się kilka obiektów podobnego rodzaju, takich jak: kiosk z prasą (przy ul. C.) oraz punkt gastronomiczny i kiosk z książkami (przy al. T.), które zajmują część pasa drogowego (chodnika). Wzniesienie tych obiektów, zdaniem skarżącej, z całą pewnością było przedmiotem ustalenia warunków zabudowy i uzgodnień wymaganych przepisami prawa. W aktach sprawy brak jest odniesienia do tych inwestycji, co w sposób rażący narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. Skarżąca podniosła, że organy administracji są ograniczone poprzednio wydanymi decyzjami w innych sprawach indywidualnych tego samego rodzaju. Organy te winny więc posługiwać się zobiektywizowanymi kryteriami oceny spraw danego rodzaju i przestrzegać tych kryteriów w każdym z rozpatrywanych przypadków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Wniosek skarżącej, złożony w rozpoznawanej sprawie, dotyczył ustalenia warunków zabudowy, zastosowanie zatem mieć będą przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". W myśl art. 59 ust. 1 i 2 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1). W myśl zaś art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wniosek skarżącej obejmował ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji kiosku usługowego branży gastronomicznej (kontenerowego według projektu typowego) na części działki nr ewid. [...]8, stanowiącej pas drogowy ulicy C. w L. Jak wynika z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcą wszystkich dróg, w miastach będących miastami na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W niniejszej sprawie właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i postanowienia uzgodnieniowego w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy był ten sam organ administracji publicznej – Prezydent Miasta L. Prawidłowo zatem w tym przypadku nie zostało dokonane uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a., gdyż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w razie współdziałania różnych organów. Zgodnie bowiem z paragrafem 1 tego artykułu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W tej sytuacji, w celu realizacji ustawowego wymogu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, treść takiego uzgodnienia winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak aby mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego. Organ pierwszej instancji wystąpił do zarządcy drogi – Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącą inwestycji. Pismem z dnia 17 czerwca 2009 r. nr [...] zarządca drogi negatywnie ocenił możliwość uzgodnienia przedstawionego mu projektu decyzji, wskazując, iż teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest w obrębie skrzyżowania ulic R. i C. w L., co oznacza, iż realizacja tej inwestycji spowoduje niebezpieczeństwo powstania zagrożeń i utrudnień w ruchu drogowym oraz zakłócenia wykonywania zadań zarządcy drogi, a ponadto narusza art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organy administracji stwierdziły, iż negatywna opinia zarządcy drogi co do możliwości realizacji wnioskowanej przez skarżącą inwestycji uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy w tej sprawie. Stanowisko organów obu instancji w tym zakresie prawa nie narusza. W szczególności należy podkreślić, że realizacja wnioskowanej inwestycji, na co słusznie zwrócił uwagę zarządca drogi, na działce nr ewid. [...]8 stanowiącej pas drogowy ulicy C. jest wyłączona w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem w pasie drogowym zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Kiosk gastronomiczny z pewnością nie stanowi obiektu budowlanego, związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy podkreślić, iż są one bezzasadne. Ponownie wskazać należy, iż organy administracji nie naruszyły przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W toku postępowania nie uchybiono również przepisowi art. 8 k.p.a. Przepis ten stanowi: "Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli". Skarżąca nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez organ drugiej instancji, a Sąd dopatrzył się naruszeń prawa w tym zakresie, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty dotyczące zlokalizowania w pobliżu planowanej inwestycji obiektów o podobnym charakterze nie mogą mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, albowiem kwestia legalności ewentualnych decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji tych obiektów nie była przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Niezasadny jest więc również zarzut rażącego naruszenia wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 tejże ustawy oraz § 15 pkt 1 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).