II SA/Lu 647/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 października 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 8 maja 2023 r., znak: SKO.41.1508/L/2023, w przedmiocie dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Decyzją z 8 maja 2023 r., znak: SKO.41.1508/L/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: organ odwoławczy, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Kamionka przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kamionce (dalej: organ pierwszej instancji, Kierownik OPS) z 29 grudnia 2022 r., znak: PS.5.57.44.2022, o odmowie przyznania J. G. (dalej: wnioskodawca, skarżący, strona) dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że odmawiając przyznania opisanego świadczenia organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący we wniosku wskazał jako miejsce zamieszkania adres: [...] [...], S. [...] i wyjaśnił, że prowadzi tam jednoosobowe gospodarstwo domowe. Po weryfikacji danych Kierownik OPS stwierdził, że wnioskodawca zgłosił i dokonał wpisu do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (dalej: CEEB) głównego źródła ogrzewania jego gospodarstwa domowego w dniu 18 maja 2022 r. wskazując zainstalowane źródło ogrzewania: kominek na drzewo kawałkowe. Wątpliwości organu pierwszej instancji budziło to, czy strona faktycznie zamieszkuje pod tym adresem. Organ ten zauważył, że dane adresowe zawarte w deklaracji CEEB są inne – jest tam wskazany adres: [...] L., ul. [...]. Jednocześnie informacje uzyskane ze "środowiska miejscowego" potwierdzały jednoznacznie, że strona nie mieszka w S.. Kierownik OPS ustalił też, że nie złożono deklaracji dotyczącej wywozu śmieci z miejscowości S. [...], [...] [...], a sam skarżący nie jest zameldowany pod tym adresem. W celu wyjaśnienia wątpliwości co do miejsca zamieszkania strony, pracownicy organu pierwszej instancji udali się pod ww. adres w dniu 22 grudnia 2022 r., gdzie stwierdzili, że w domu nie było nikogo, podwórko (łącznie ze ścieżką do drzwi domu) było zasypane grubą warstwą śniegu, nie dostrzegli żadnych "śladów uczęszczania". Ocenili, że budynek wyglądał raczej na letniskowy niż przeznaczony do całorocznego zamieszkania. Jeden z pracowników skontaktował się telefonicznie ze stroną, która poinformowała, że akurat w dniu wizyty nie mogła dojechać do miejsca zamieszkania. Na podstawie powyższego organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca nie mieszka na stałe pod wskazanym wyżej adresem. Podkreślił, że oświadczenia wnioskodawcy zawarte we wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła składane są pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, a w razie uzasadnionych wątpliwości konieczne jest zawiadomienie organów ścigania. Dla przyznania tego świadczenia kluczowe jest jednak to, czy dana osoba faktycznie zamieszkuje pod wskazanym we wniosku adresem. W przypadku strony, jak wykazało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, ta przesłanka nie została spełniona. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Kolegium podzieliło w całości stanowisko w niej wyrażone. Organ odwoławczy dodał, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie potwierdziło, że strona nie mieszka w S. , pod wskazanym przez siebie adresem. W tych okolicznościach zasadna była zatem odmowa przyznania dodatku. W skardze do Sądu skarżący zarzucił Kolegium naruszenie: 1) art. 25 k.c., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że stałym miejscem zamieszkania skarżącego jest adres wskazany do doręczeń w deklaracji CEEB: [...] L. , ul. [...], podczas gdy rzeczywistym miejscem jego zamieszkania jest: S. [...], [...]; 2) art. 7, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 8 k.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów i w jej rezultacie wadliwe przyjęcie, że skarżący nie zamieszkuje miejscowości S. [...], [...]; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wydanej z naruszeniem: art. art. 7, 7a, 7b, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego, brak przeprowadzenia właściwego wywiadu środowiskowego, stwierdzenie, iż brak odśnieżania posesji w chwili znacznych opadów sugeruje brak zamieszkiwania pod tym adresem, a także uznanie, iż na niniejszą posesję nie jest zawarta umowa o odbiór śmieci, a także wskazanie innego adresu w CEEB przez skarżącego, to jest adresu do doręczeń i zameldowania, ul. [...], [...] L. , wskazują, że skarżący nie zamieszkuje pod adresem: S. [...], [...]; podczas, gdy skarżący faktycznie przebywa w tej ostatniej miejscowości z zamiarem stałego pobytu, a dla tej nieruchomości zawarta została umowa o odbiór śmieci, co skutkowało podważeniem zaufania strony do organów. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), albowiem Kolegium wniosło o to w odpowiedzi na skargę, a skarżący w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia go o tym wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn innych aniżeli zostały w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym oraz terminem zawitym, którego zachowanie bądź upływ organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić z urzędu. Jest on liczony od dnia doręczenia stronie decyzji pierwszej instancji. Gdy odwołanie zostało złożone po upływie tego terminu, organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić to z urzędu i wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia odwołania (art. 134 k.p.a.), chyba że strona wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Należy również zwrócić uwagę, że po upływie terminu do wniesienia odwołania, decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna, a sprawa rozstrzygnięta tą decyzją korzysta ze szczególnej ochrony, gdyż może zostać wzruszona jedynie w przypadkach określonych w art. 145-art. 163a k.p.a. bądź gdy przewidują to przepisy szczególne (art. 16 § 1 k.p.a.). W fazie wstępnej postępowania wywołanego wniesieniem odwołania organ odwoławczy zobowiązany jest zatem ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym ma obowiązek zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, co stanowi warunek konieczny jego rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż stanowi niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (przykładowo jedynie: uchwała NSA z 12 października 1998 r., OPS 11/98; wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., I OSK 297/21). Z akt administracyjnych wynika, że decyzja organu pierwszej instancji z 29 grudnia 2022 r., znak: PS.5.57.44.2022, o odmowie przyznania skarżącemu dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła została mu doręczona prawidłowo w dniu 25 stycznia 2023 r. – z wykorzystaniem instytucji doręczenie zastępczego przewidzianego w art. 44 k.p.a. Przepis ten stanowi, że: "§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy". W niniejszej sprawie jest poza sporem, że adresowana do skarżącego przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji z 29 grudnia 2022 r. nie mogła zostać doręczona skarżącemu, z powodu jego nieobecności pod wskazanym przez niego we wniosku adresem zamieszkania: [...], S. [...]. Wobec braku możliwości doręczenia omawianej przesyłki skarżącemu, który – jak wynika z jego oświadczenia zawartego we wniosku – prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe pod tym adresem, lecz nie był obecny w dacie podjęcie próby doręczenia przesyłki przez pracownika operatora pocztowego, zgodnie z art. 44 k.p.a., przesyłka ta była awizowana po raz pierwszy w dniu 11 stycznia 2023 r., zaś awizowano ją powtórnie po upływie 7 dni od dnia pierwszego awizowania – w dniu 19 stycznia 2023 r. Potwierdzają to stosowne adnotacje pracownika operatora pocztowego na przesyłce, znajdujące się w aktach sprawy (zob. k. 1 akt adm. II inst.). Oznacza to, że w myśl art. 44 § 4 k.p.a., skutek doręczenia wspomnianej decyzji nastąpił w dniu 25 stycznia 2023 r., z upływem czternastodniowego terminu określonego w art. 44 § 1 k.p.a. Tym samym termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., upływał w dniu 8 lutego 2023 r. Nie ulega zarazem wątpliwości, że odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione w dniu 9 lutego 2023 r., co potwierdza nie tylko odcisk pieczęci urzędu pocztowego na kopercie, w której nadano przesyłkę (k. 1 akt adm. II inst.), ale także powszechnie dostępne informacje zamieszczone w systemie śledzenia przesyłek na stronie operatora pocztowego: [...] (przesyłka nr [...]). Dodatkowo, choć samo odwołanie nie zostało opatrzone datą, to pośrednio na datę nadania przesyłki wskazuje dzień potwierdzenia przez pełnomocnika zgodności z oryginałem odpisu udzielonego mu przez skarżącego pełnomocnictwa, to jest: "9 lutego 2023 r.". W konsekwencji tego, co wskazano powyżej, należało stwierdzić, że Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącego wniesione od decyzji organu pierwszej instancji, która wskutek upływu terminu do złożenia odwołania, zyskała przymiot ostateczności, dopuściło się rażącego naruszenia art. 129 § 2 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Mając to na uwadze, Sąd obowiązany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt I sentencji). W związku z podjęciem takiego rozstrzygnięcia, Sąd nie był uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i odniesienia się do zarzutów skargi. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz strony kosztów postępowania w całości na podstawie art. 206 p.p.s.a. (pkt II sentencji). Zgodnie z tym przepisem, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Sąd, działając w granicach uznania pozostawionego przez cytowany przepis, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony (art. 205 § 2 p.p.s.a.), gdyż skarga została uwzględniona z całkowicie innych powodów aniżeli zostały podniesione w skardze.