II SA/Lu 648/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje [...] Ł. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1395/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 838/07 oddalający skargę A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Wyroki powyższe zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał A. W., E. Z. i A. W. usunięcie w terminie do 30 września 2007 r. stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie robót budowlanych związanych z zamurowaniem otworu okiennego w ścianie północno-zachodniej - istniejącego wiatrołapu budynku mieszkalnego posadowionego na działce o nr ewid. 1955 w B. P. przy ul. Ł. - usytuowanej w odległości 2,58 m od granicy z sąsiednią nieruchomością. Przyczyną powyższego rozstrzygnięcia było stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku polegającego na niespełnieniu przepisów techniczno-budowlanych w zakresie usytuowania ściany istniejącego wiatrołapu budynku mieszkalnego z otworem okiennym w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy z sąsiednią nieruchomością. Po rozpatrzeniu odwołania A. W. od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną wcześniej decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, iż z decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku z dnia 24 lutego 1975 r. nie wynika, by w decyzji tej został zaakceptowany stan polegający na wykonaniu okna w ścianie wiatrołapu w odległości 2,57 m od granicy działki. Zdaniem organu odwoławczego również fakt przyjęcia bez sprzeciwu przez nadzór budowlany obiektu zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, lecz niezgodnie z przepisami budowlanymi nie legalizuje uchybień. Organ zaznaczył, iż przedmiotowy obiekt narusza § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, które obowiązywało w czasie budowy obiektu, a także § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tych okolicznościach uzasadnione było, w ocenie organu odwoławczego, nałożenie na współwłaścicieli omawianego obiektu budowlanego nakazu zamurowania otworu okiennego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Oddalając skargę A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów, wskazujące na naruszenie przez projektowaną inwestycję przepisów określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane obowiązujących zarówno w okresie budowy jak i obecnie. Zasadnie zdaniem Sądu pierwszej instancji organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, na podstawie którego ustalono, iż projekt budowlany budynku w wersji po rozbudowie nie przewidywał wykonania obudowanego wejścia do budynku. Z karty zmian projektu również nie wynika, by zmiany w omawianym projekcie budowlanym obejmowały dobudowanie wiarołapu (ganku) z otworami okiennymi przy krótszej ścianie budynku. Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut skarżącej, iż przedmiotowy wiatrołap wraz z otworami okiennymi został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę. Wskazanym na wstępie wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej A. W. od orzeczenia pierwszoinstancyjnego uchylił to orzeczenie, przekazując równocześnie sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa procesowego tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą mających istotny wpływ na zasadność poczynionych ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, będącego podstawą wydania decyzji kontrolowanej skarżonym wyrokiem, wyjaśnił, iż nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w tym przepisie dotyczyć będzie z reguły sytuacji zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Zdaniem Sądu do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości niezbędne jest jednak wyjaśnienie, w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego, a więc czy wynika on z samowoli budowlanej, czy też został zaaprobowany w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, czy też nastąpiło to w wyniku odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę bądź powstania innych okoliczności. Dopiero od takich niewadliwych ustaleń zależy prawidłowość zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego, w tym wskazanego wyżej przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W tym zakresie NSA wskazał, iż z konstrukcji omawianego przepisu wynika, że nie daje on podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno - budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno - budowlanych byłoby w takim przypadku naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej. W tych okolicznościach - w ocenie NSA - Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony przyjął, iż istniejący stan faktyczny nie został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę, nie dokonując badania samej decyzji. W sprawie bowiem brak dokumentacji projektowej budynku, która została zatwierdzona decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 24 lutego 1975 r., co zdaniem NSA uniemożliwia jednoznaczne przesądzenie, czy przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z tymże projektem. W związku z tym Sąd ten uznał, iż niezasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż przedmiotowy budynek mieszkalny został wykonany niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, gdyż nie wyjaśnia tego jednoznacznie ani znajdujący się w aktach sprawy projekt typowy ani karta zmian tego projektu. Tym samym NSA uwzględnił zarzuty skarżącej, iż w zaskarżonym wyroku przyjęto ustalenia dokonane przez organy administracji z naruszeniem przepisów postępowania t.j. art. 77, art. 80 i art. 86 k.p.a., a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji podzielił wadliwie ustalony przez organy administracyjne stan faktyczny sprawy. Dopiero, bowiem zgromadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia rzeczywistego obrazu stanu faktycznego i ujęcie ich w aktach prawy, pozwoli na skontrolowanie Sądowi pierwszej instancji nie tylko ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, lecz także poprawności dokonanej subsumpcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Sądy administracyjne uprawnione są do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszym postępowaniu Sąd związany jest zatem wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1395/08. W tym stanie rzeczy Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, mając na względzie zapadłe wyroki oraz działając w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkowało także naruszeniem prawa materialnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkujące wadliwością decyzji. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności i nie ustaliły stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności organy te nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, iż realizacja wiatrołapu posiadającego w ścianie północno-zachodniej sporny otwór okienny została zaakceptowana w decyzji o pozwoleniu na budowę. Do wyciągnięcia takiego wniosku nie daje podstaw znajdujący się w aktach sprawy projekt typowy oraz karta zmian. Dokumenty te, jakkolwiek służące ustaleniu zakresu udzielonego pozwolenia na budowę, z uwagi na brak zgromadzenia pozostałej dokumentacji projektowej nie pozwalają na zaakceptowanie stanowiska organów. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa". Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w omawianym przepisie, dotyczy z reguły sytuacji zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Wprawdzie do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości niezbędne jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, lecz oznacza to także konieczność wyjaśnienia w postępowaniu tego, w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego, a więc czy wynika on z samowoli budowlanej, czy też został zaaprobowany w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, czy też nastąpiło to w wyniku odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę bądź powstania innych okoliczności. Dopiero od takich niewadliwych ustań zależy prawidłowość zastosowania odpowiedniej normy prawna materialnego, w tym wskazanego wyżej przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis powyższy nie daje także podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby w takim przypadku naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej. W sprawie jest bezspornym, iż decyzją Naczelnika z dnia 24 lutego 1975 r. A. i P. W. zostało udzielone pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce obecnie oznaczonej nr ewid. 1955 położonej w B. P. przy ul. Ł.. Nie ulega również wątpliwości, że w toku postępowania w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ani skarżąca nie dysponowali dokumentacją projektową tego budynku stanowiącą załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy podkreślić, iż brak dokumentacji projektowej budynku, która została zatwierdzona decyzją o pozwoleniu na budowę, utrudniał organom nadzoru budowlanego orzekającym w rozpoznawanej sprawie jednoznaczne przesądzenie, czy przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z tymże projektem. W szczególności organy obu instancji nie były uprawnione do wyprowadzania wniosku o niezgodności przedmiotowego budynku mieszkalnego z udzielonym pozwoleniem na budowę wyłącznie w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy projekt typowy MB-0148/B, jak również kartę zmian do tego projektu (k. 24 i 105 akt I instancji znajdujących się w aktach sprawy II SA/Lu 649/09). Dokonując oceny, czy przedmiotowy otwór okienny znajdujący się w wiatrołapie budynku został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę, czy też w wyniku samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego powinny były przede wszystkim przeanalizować samą treść decyzji Naczelnika z dnia 24 lutego 1975 r. o pozwoleniu na budowę udzielonego A. i P. W. wraz z dokumentacją projektową stanowiącą załącznik do tej decyzji. Skoro organy te nie były w posiadaniu wskazanej dokumentacji, to winny były przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu odnalezienie kopii omawianych dokumentów, w szczególności zwrócić się w tym celu do właściwego Archiwum Państwowego bądź wszcząć postępowanie zmierzające do ich odtworzenia. Gdyby odnalezienie tych dokumentów lub ich odtworzenie okazało się niemożliwe, to organy winny były przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie i ustalić treść tych dokumentów zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy temu obowiązkowi uchybiły, gdyż organ pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do wskazanej kwestii, zaś organ odwoławczy ograniczył się w tym zakresie jedynie do stwierdzenia, że "z akt sprawy nie wynika, by stan taki (okno w ścianie wiatrołapu w odległości 2,57 m od granicy działki sąsiedniej) został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę – brak planu zagospodarowania działki i dokumentacji technicznej omawianego obiektu będących załącznikiem do pozwolenia na budowę". Ponownie należy więc podkreślić, iż organy nadzoru budowlanego nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie zgromadziły materiału dowodowego na podstawie którego można by jednoznacznie w sposób bezsporny dokonać ustaleń dających podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny zatem dążyć do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. Należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponownie należy podkreślić, że prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W szczególności organy administracji podejmą próbę odnalezienia dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do decyzji Naczelnika z dnia 24 lutego 1975 r. o pozwoleniu na budowę udzielonego skarżącej. W przypadku jednak, gdyby dokumentów tych nie udało się odnaleźć organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do zakresu ich treści w sposób określony w powołanych wyżej przepisach k.p.a., a więc przez przeprowadzenie innych dowodów. Organy te winny więc przede wszystkim - o ile to możliwe - przeprowadzić dowody z zeznań świadków J. T. i J. C., którzy, jak wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę, pełnili funkcje odpowiednio inspektora nadzoru i kierownika budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organy orzekające w sprawie winny mieć także na uwadze, iż w myśl art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...]. Rozstrzygnięcie kwestii wykonalności decyzji znajduje podstawę w art. 152 p.p.s.a., a rozstrzygnięcie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).