II SA/Lu 648/21

22 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz S. T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) na skutek odwołania S. T. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w T. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło decyzję Wójta Gminy T. L. z [...] r., znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej o mocy do 500 kW, zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym Ł. K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydając decyzję odmowną, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi poprzez niedołączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnośnie do tego warunku organ wskazał, że obszar zainwestowany obecnie w ramach terenu przemysłowego, na którym realizowane ma być planowane zamierzenie inwestycyjne, wynosi ok. 2,0005 ha i tym samym powoduje przekroczenie dopuszczonych przepisami progów, o których mowa § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2015 r. poz. 71) według stanu prawnego na dzień 5 lutego 2018 r., kiedy wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Zgodnie z w § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nie osiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Organ stwierdził, że biogazownia stanowi co prawda odrębny obiekt produkujący biogaz, w wyniku spalania którego nastąpi zamiana energii chemicznej na cieplną i finalnie na energię elektryczna w silniku gazowym napędzającym generator prądu i w oczywisty sposób różni się pod względem finalnego produktu od istniejącej części zakładu [...], niemniej jednak stanowi ona element powiązany technologicznie z istniejącym zakładem [...], co zostało wykazane w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Organ zwrócił uwagę, że inwestor nie wyraził woli współpracy w kwestii dostarczenia niezbędnych informacji do przeprowadzenia racjonalnej i kompleksowej analizy parametrów pod kątem oddziaływania inwestycji na środowisko, a karta informacyjna została pozyskana od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska rozpatrującego sprawę w przedmiocie wpływu planowanej biogazowni na obszary [...] Według ustaleń organu pierwszej instancji, analiza powiązań technologicznych pomiędzy planowaną biogazownią a zakładam [...] przeprowadzona w oparciu o dostępny materiał dowodowy wykazała, że: 1) biogazownia wraz z towarzyszącą infrastrukturą stanowi niewątpliwie zabudowę przemysłową, pomimo że stanowi jednocześnie obiekt odnawialnego źródła energii, to zlokalizowana będzie również na działce przylegającej do działek o tym charakterze, tzn. produkcyjno-przemysłowym; 2) planowanie jest pełne wykorzystanie odpadów poprodukcyjnych pochodzących z zakładu [...] do produkcji biogazu; 3) planowane jest wykorzystanie przy funkcjonowaniu biogazowni wody technologicznej pochodzącej z zakładu [...] oraz części ciepła wytworzonego przez biogazownię do celów technologicznych zakładu; 4) wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych ze zbiorników na odpady produkcyjne o kodzie [...] stanowiących część składową zakładu (z wyłączeniem [...]), które jako substrat wykorzystywane będą w planowanej biogazowni; 5) układ komunikacyjny zakładu i biogazowni jest ze sobą połączony, poprzez pojazdy transportujące odpady z zakładu [...] do biogazowni; 6) teren planowanej biogazowni położony jest w granicach istniejącego zakładu [...]. Powyższe okoliczności, według organu pierwszej instancji, przesądzają, że realizacja planowanej biogazowni wpisuje się cykl technologiczny istniejącego zakładu [...] i prowadzi do możliwości skumulowanego oddziaływania, zwłaszcza w zakresie emisji hałasu i oddziaływania odorowego, co kwalifikuje realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b/ w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Według organu, nie sposób uznać, że pomiędzy istniejącym zakładem [...] a planowaną budową biogazowni, którą orzecznictwo kwalifikuje do zabudowy przemysłowej, nie ma powiązań technologicznych w szerokim rozumieniu, co uzasadnia, że tworzą one łącznie jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) oraz § 3 ust. 3 pkt 52 rozporządzenia, dla którego - ze względu na rodzaj działalności i powierzchnię (powyżej 1 ha) jest wymagana decyzja środowiskowa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której wnioskodawca nie uzyskał, co obligowało organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła S. T. sp. z o.o. w T. L., zarzucając, że postępowanie trwa już od 5 lutego 2018 r. i polega głównie na wyszukiwaniu kolejnych pretekstów dla odmowy wydania przedmiotowej decyzji (sprzeciw mieszkańców, rzekome przekroczenie obszaru zabudowy, brak dojazdu do działki, a ostatnio powiązania technologiczne istniejącej infrastruktury technicznej z planowaną elektrownią biogazową). Uchylając decyzję pierwszoinstancyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wskazało, że w sprawie przedmiotowego wniosku wydało już dwie kolejne decyzje uchylające decyzje organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, to jest decyzję z dnia [...] r., znak: [...] oraz z dnia [...] r., znak: [...] Kolegium podniosło, że z analiza akt sprawy wskazuje na istnienie pomiędzy zakładem SVZ, który stanowi zabudowę przemysłową, a planowaną budową biogazowni, którą należy zakwalifikować także do zabudowy przemysłowej, powiązań technologicznych w szerokim rozumieniu, a przez to należy przyjąć, że biogazownia będzie stanowić element zabudowy przemysłowej istniejącego już przedsiębiorstwa. W związku z planowaną inwestycją, w postaci biogazowni dojdzie do powiększenia zabudowy przemysłowej terenu, która już aktualnie zajmuje powierzchnię około 7,20 ha o kolejne 0,5050 ha. W oparciu o przedłożone przez inwestora dokumenty nie sposób natomiast konkretnie ustalić, które elementy istniejącej już zabudowy przemysłowej pozostawać będą w bezpośrednim związku z funkcjonowaniem biogazowni rolniczej. Zdaniem Kolegium, biorąc jednak pod uwagę powierzchnię nowej zabudowy oraz zabudowy już istniejącej, w tym na działce nr [...], można uznać, że powierzchnia połączonych funkcjonalnie obiektów może przekroczyć kryterium obszarowe 1 ha. Istnieją więc, w ocenie Kolegium, podstawy, aby wnioskowane przedsięwzięcie wstępnie kwalifikować, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 52 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 lub w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z czym wiąże się wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium wyjaśniło następnie, że pomimo akceptacji organu odwoławczego co do przedstawionej przez organ pierwszej instancji możliwej kwalifikacji przedsięwzięcia, wydanie przez ten organ merytorycznej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy należy uznać za przedwczesne. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czy, jak stanowi przepis art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, skoro ustawodawca jednoznacznie przesądził, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to sama dopuszczalność rozpatrzenia wniosku, a przez to też wszczęcia na jego postawie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, kończącego się wydaniem merytorycznej decyzji, możliwe jest dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji środowiskowej. Brak ostatecznej decyzji środowiskowej przejawiający się w niedołączeniu istniejącej decyzji do wniosku, jest w świetle powyższego przepisu brakiem formalnym, który może zostać uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Organ w pierwszej kolejności powinien więc wezwać inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Przepisy prawa, zdaniem Kolegium, nie przewidują rozwiązań procesowych w sytuacji nieprzedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdy obowiązek jej przedłożenia, ze względu na kwalifikację przedsięwzięcia, jest przedmiotem sporu pomiędzy wnioskodawcą a organem. W ocenie Kolegium, na gruncie obowiązujących przepisów spór ten może zostać rozstrzygnięty tylko w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, będącego częścią postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium wniosła Spółka, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na to, że organ uchylił decyzję pomimo zaistnienia przesłanek umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w myśl art. 136 k.p.a. Spółka zarzuciła także naruszenie art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej winny działać wnikliwie i szybko. Ponadto, zdaniem skarżącego, decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. także z powodu dokonanej w niej oceny o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy, podczas gdy decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. winna stanowić rozstrzygnięcie procesowe nie przesądzające o istocie sprawy administracyjnej. Skarżący podkreślił, że sprawa była już wcześniej dwukrotnie rozpoznawana przez Kolegium, które uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na tożsame okoliczności, tj. wątpliwości organu odwoławczego dotyczące obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stosownie do art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że co do zasady, kontrola dokonywana w takiej sprawie przez sąd administracyjny nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż byłoby to niedopuszczalne. Konsekwencją wydania decyzji kasacyjnej jest skierowanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu dokonania ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które wykraczają poza zakres postępowania, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd, kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co do zasady nie wyraża oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w tym przepisie. Jest to regułą wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd nie bada w tym postępowaniu kwestii związanych z innymi zagadnieniami łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Podkreślić należy, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy (zob. wyroki NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK [...] oraz z 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK [...]). Stwierdzić więc należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie powołanego wyżej przepisu nie odbywa się w oderwaniu od art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co ma istotne znaczenie w sprawie. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...]). Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała podstawa uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej określa wymóg dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy decyzji środowiskowej. Nie oznacza to jednak, że nieprzedstawienie takiej decyzji stanowi brak formalny wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. To, czy dana inwestycja wymaga uzyskania i przedstawienia decyzji środowiskowej, to kwestia kwalifikacji prawnej mającej czysto materialnoprawny charakter i w zależności od merytorycznej oceny w tym zakresie (pozytywnej – negatywnej) organ planistyczny jest uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzyga merytorycznie, czy jest niezbędne określenie środowiskowych uwarunkowań, a zawarte w niej ustalenia są wiążące dla organu przy rozpatrzeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Brak przedstawienia takiej decyzji w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi przedmiot merytorycznej oceny organu planistycznego przy wydaniu decyzji i nie może być uznany na brak formalny wniosku. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy błędnie uznał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy obarczony był brakiem formalnym w postaci niedołączenia decyzji środowiskowej, a nadto przyjął "wstępnie", że zakwalifikowanie wnioskowanej inwestycji przez organ pierwszej instancji do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, było prawidłowe. Kolegium naruszyło tym samym prawo na dwóch płaszczyznach: po pierwsze, wydając decyzję kasacyjną, dokonało w istocie merytorycznej kwalifikacji inwestycji pod katem wymogów z zakresu ochrony środowiska, po drugie zaś, nieprawidłowo uznało, że w świetle tej kwalifikacji brak decyzji środowiskowej stanowi brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego zasadne są zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c/ w zw. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 71, art. 72 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 86 ustawy środowiskowej, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b/ i c/ oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z powyższego wynika zatem, że bezzasadnie Kolegium stwierdziło konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy błędnie ocenił, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Mając to na uwadze, stwierdzić należało, że organ odwoławczy niezasadnie uchylił się od załatwienia rozstrzyganej sprawy co do jej istoty. Niewątpliwie wskazane przez niego uchybienia nie uzasadniały wydania w tej sprawie decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium miało obowiązek dokonać ostatecznej i definitywnej, nie zaś jedynie "wstępnej", kwalifikacji inwestycji jako wymagającej bądź niewymagającej przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i stosownie do poczynionych ustaleń – utrzymać w mocy decyzję pierwszoinstancyjną albo uchylając ją – orzec co do istoty sprawy. Sąd był zatem zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 151a § 1 zdanie 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot wpisu od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości określonej w przepisach o opłatach za czynności radcy prawnego (480 zł), powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) – na rzecz skarżącej spółki. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.