II SA/Lu 65/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi B. D.- K. i K. D. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]. znak: [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4, art. 150, art. 151 par. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej u.p.z.p.), wydaną w wyniku wznowienia postępowania, Burmistrz N. uchylił w całości decyzję z dnia [...] r., znak [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji siedliska zagrodowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym B. i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji siedliska zagrodowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż odmowa wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] spowodowana była tym, iż przedmiotowa działka nie miała dostępu do drogi publicznej, a zatem nie spełniała jednej z przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ podniósł, iż działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi gruntowej będącej własnością osób fizycznych, przy czym na odcinku stanowiącym działkę nr [...] stanowi współwłasność B. i K. D. – K. oraz S. M., zaś dalej droga ta przebiega wzdłuż działki nr [...], stanowiącej własność H. K. i łączy się z drogą gminną. Z kolei za działką nr [...] oraz nr [...] położona jest działka nr [...], przylegająca bezpośrednio do drogi gminnej – ulicy S., stanowiąca własność B. i K. D. – K. Wprawdzie – wskazał organ – przez działkę nr [...] wnioskodawca miałby prawnie zagwarantowany bezpośredni dostęp do drogi publicznej, niemniej jednak dostęp do drogi publicznej oznacza nie tylko prawną możliwość, ale również faktyczny do niej dostęp. Zdaniem organu, z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej wynika, iż działka nr [...] ma zmienną szerokość – w najwęższym miejscu 8 – 10 m, zaś różnica poziomu od najniższego do najwyższego punktu na działce wynosi 6 – 8 m, oprócz tego na działce umiejscowiona jest wysoka skarpa i strome zbocze. Ponadto organ wskazał, iż z oświadczeń osób obecnych przy oględzinach przedmiotowej działki wynika, że teren tej działki jest obszarem zalewowym rzeki B. i w czasie wiosennych odwilży jest zalewany. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], które podzieliło argumentację powołaną w uzasadnieniu decyzji Burmistrza N. Skargę na decyzję organu II instancji wnieśli B. i K. D. – K., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz przepisów Konstytucji RP w zakresie ograniczenia ochrony własności i żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji burmistrza N. Skarżący wskazali, iż ich zdaniem dostęp działki do drogi publicznej oznacza nie tylko połączenie działki z drogą utwardzoną, kwalifikowaną jako droga w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, lecz również możliwość wyjazdu z działki na drogę publiczną. Podnieśli, że skoro są właścicielami zarówno działki nr [...] jak też działki nr [...], która ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, to w konsekwencji działka nr [...] ma również bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Skarżący wskazali ponadto, iż mogą urządzić wewnętrzną drogę dojazdową łączącą działkę nr [...] z drogą publiczną – ulicą S. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując, iż na działce nr [...] nie ma obecnie urządzonej drogi dojazdowej, a jej właściciele nie podjęli żadnych działań zmierzających do realizacji przedmiotowej drogi wewnętrznej. Ponadto działki nr [...] oraz nr [...] – wskazał organ – położone są w obrębie otuliny Parku Krajobrazowego, w związku z czym, realizacja drogi dojazdowej przez ścięcie skarpy na działce nr [...] wymaga wdrożenia odpowiednich procedur prawnych, zapobiegających niekorzystnym zmianom naturalnego ukształtowania terenu oraz uzyskania stosownych uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej nie można było przesądzić, czy realizacja w przyszłości drogi wewnętrznej łączącej działkę nr [...] z droga publiczną będzie w ogóle możliwa i czy nie zaistnieje konieczność przyjęcia innego rozwiązania technicznego co do sposobu obsługi komunikacyjnej działki nr [...]. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu [...] r. skarżący K. D. – K. wyjaśnił, iż realizacja przedmiotowej drogi wewnętrznej na działce nr [...] będzie wymagała niwelacji skarpy lub nawiezienia ziemi w niżej położonych miejscach oraz zalania cementem w przypadku niwelacji skarpy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż wskazane w jej uzasadnieniu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa ustalenia B. i K. D. – K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji siedliska zagrodowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym B., którą organy obu instancji uzasadniły brakiem dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). W okolicznościach niniejszej sprawy dostęp działki nr [...] do drogi publicznej – ulicy S. byłby możliwy przez należącą do skarżących działkę nr [...], na której dotychczas nie została urządzona droga wewnętrzna. Art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z: - ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami; - wojewodą - w odniesieniu do innych niż położone w granicach parku narodowego i jego otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody; - starostą jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Gmina N., na obszarze której położona jest działka nr [...], posiada status uzdrowiska w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.). Ponadto przedmiotowa działka wykorzystywana na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, znajduje się w otulinie Parku Krajobrazowego. W związku z powyższym organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] zobligowany był uzgodnić decyzję w tej sprawie z wyżej wskazanymi organami. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż zaskarżona decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy wydana została w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy z dnia [...] r., znak [...]. Istotą wznowienia postępowania administracyjnego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o dowody zebrane w postępowaniu wznowieniowym. Prowadząc postępowanie po jego wznowieniu, organ działa według przepisów k.p.a. dotyczących postępowania przed organem pierwszej instancji. Nie jest on związany ani ustaleniami stanu faktycznego, ani prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja. W rezultacie wznowienia postępowania następuje powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 59 z glosą J. Borkowskiego; OSP 1985, z. 5, poz. 95). Zatem organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy, rozpoznawanej w wyniku wznowienia postępowania, powinien na nowo przeprowadzić postępowanie dowodowe, w tym, uzyskać wymagane przepisami prawa uzgodnienia z innymi organami. Tymczasem zamieszczone w aktach administracyjnych niniejszej sprawy uzgodnienia dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] zostały dokonane w odniesieniu do decyzji z dnia [...] r., uchylonej decyzją Burmistrza N. z dnia [...] r., znak [...]. W rozpoznanej sprawie, po wznowieniu postępowania administracyjnego, zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie dokonały obligatoryjnych uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w związku z czym, uchybiły jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którą, w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Zasada powyższa nabiera szczególnego znaczenia, gdy wznowienie postępowania następuje, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 145 par.1 pkt 4 k.p.a. z powodu braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Należy także podkreślić, iż odpowiedź na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może zastąpić uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji, wydanej w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W związku z powyższym, ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji przeprowadzi postępowanie dowodowe, uwzględniając powyższe wskazania, co pozwoli ustalić, czy w sprawie istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Poczynione ustalenia umożliwią rozstrzygnięcie sprawy przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Z tych względów, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 p.p.s.a.