II SA/Lu 65/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 22 czerwca 2009 r. A. B. (dalej skarżący) wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. o przeprowadzenie kontroli realizowanego na posesji przy ul. G. 5 w Z. budynku i wyjaśnienie, czy inwestycja ta zgodna jest z planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że inwestorem obiektu jest S., natomiast teren, na którym realizowana jest inwestycja przeznaczony jest w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową. Wiadomym natomiast mu jest, że teren przeznaczony na cele kultu religijnego winien być wydzielony w planie przestrzennym. W odpowiedzi na powyższe organ przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku, na podstawie której ustalił, że na działce nr 350/2 prowadzone są prace wykończeniowe przy realizacji budynku mieszkalno-szkoleniowego. Obiekt realizowany jest na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Z. o pozwoleniu na budowę z dnia 19 marca 2008 r. (zmienionej decyzją tego organu z dnia 3 października 2008 r.) wydanej na rzecz P. Sp. z o.o. w Zamościu, a następnie przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia 16 kwietnia 2009 r. na rzecz S.. W czasie kontroli stwierdzono, że budowa prowadzona jest zgodnie z pozwoleniem na budowę. Stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego są nieistotne i zostały wprowadzone do projektu budowlanego przez jego autora. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. po kilkakrotnych ponagleniach skarżącego wydał w dniu 25 września 2011 r., postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w sprawie legalności przedmiotowego budynku. W podstawie prawnej organ powołał się na art. 61a § 1 k.p.a., zaś w uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i wyjaśnił, że skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie organu podnoszona przez skarżącego kwestia jego udziału w kosztach budowy tego budynku nie jest przesłanką uznania go za stronę tego postępowania, lecz może być przedmiotem roszczeń przed sądem powszechnym. Nadto organ nadmienił, iż w toku czynności kontrolnych nie stwierdzono niezgodności wykonywanych prac z udzielonym pozwoleniem na budowę. Budynek ten został oddany do użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia 27 sierpnia 2009 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie podnosząc, iż organ przeprowadził postępowanie jedynie w zakresie zgodności budowy z projektem budowlanym pominął natomiast kwestię zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którą obowiązany jest badać na podstawie art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto podniósł, iż projekt budowlany dla spornej inwestycji nie zawiera uzgodnień w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i z tych względów niedopuszczalne jest zatwierdzenie takiego projektu budowlanego. Wskazał również, że organ winien uznać go za stronę postępowania, bowiem w przedmiotowym budynku odbywają się zebrania świadków Jehowy, na które jest wstęp wolny i w których on wraz z rodziną uczestniczy. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu właśnie tego typu sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ żądanie zostało wniesione przez osobę nie posiadającą w tej sprawie przymiotu strony. W sprawie materialnoprawną podstawą postępowania jest ustawa Prawo budowlane, a jego stroną inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 52) oraz właściciele działek przylegających bezpośrednio do nieruchomości, na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja. Właścicielem działki nr 350/2 położonej przy ul. G. 5 w Z. oraz inwestorem budynku tam zrealizowanego jest S., które legitymuje się ważnym pozwoleniem na budowę. Skarżący nie jest natomiast właścicielem działek objętych inwestycją, jak również działek bezpośrednio sąsiadujących. Natomiast fakt, że inwestycja jest realizowana przy udziale środków finansowych pochodzących od skarżącego nie stanowi przesłanki uznania go za częściowego inwestora. Okoliczność finansowania inwestycji nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Podobnie o przymiocie strony nie stanowi fakt użytkowania budynku podczas zebrań świadków Jehowy. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając naruszenie przepisów, tj. art. art. 7, 8, 9, 10 w związku z art. 126 i 28 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji, błędnie uznały, iż nie posiada on interesu prawnego uprawniającego go do brania udziału w postępowaniu za prawach strony. Podniósł, iż wyjaśniał już, że ma interes prawny ponieważ był częściowym inwestorem budynku. Natomiast fakt, że właścicielem działki, na której stoi budynek jest S. nie stanowi dowodu, iż ono jest inwestorem. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie sądowej w dniu 14 czerwca 2011 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt jest wykorzystywany na cele kultu religijnego, a nie spełnia wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W związku z tym osoby uczęszczające do tego obiektu, tak jak skarżący i jego rodzina, powinny mieć przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Ponadto przymiot strony wywodził z faktu, że partycypował w kosztach budowy obiektu, a więc jest współinwestorem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest oczywiście bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zdaniem Sądu, poprawnie ocenił zebrane dowody, dokonując na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie tego organu wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie legalności budynku mieszkalno-szkoleniowego znajdującego się na posesji przy ul. G. w Z. w zakresie zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym in principio należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji natomiast gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o czym wprost stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Skoro zatem przywołane przepisy posługują się pojęciem "żądanie strony" nie może budzić zastrzeżeń, że należy przez to rozumieć inicjatywę podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący we wniosku z dnia 22 czerwca 2009 r. żądał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dalszych wystąpieniach wskazywał natomiast, że budynek ten nie spełnia wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Kwestie te zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). I tak zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Bez wątpienia zatem krąg stron takiego postępowania jest zawężony w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego, gdzie katalog stron określa art. 28 k.p.a. Innymi słowy nie wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego podmioty nie mogą brać udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu nie ma żadnych wątpliwości, że skarżący nie jest żadnym z ww. podmiotów i dlatego nie mógł brać udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący nie mógł również brać udziału w postępowaniu dotyczącym przeniesienia pozwolenia na budowę. Jak bowiem stanowi art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego stronami takiego postępowania są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Wreszcie skarżący nie mógł być stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, gdyż zabrania tego art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiąc, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że skarżący nie może być stroną postępowania kontrolnego lub naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego już w czasie użytkowania tego budynku. Z całą pewnością kompetencji skarżącemu w tym zakresie nie przyznają wskazane przez niego w zażaleniu przepisy. Mają one bowiem charakter kompetencyjny skierowany do organów, a nie określający legitymację procesową podmiotów. Podstawy wszczęcia postępowania z inicjatywy skarżącego nie mógł również stanowić wskazany we wniosku art. 59 a Prawa budowlanego. Po pierwsze przepis ten określa zakres kontroli prowadzonej w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Nie stanowi zatem podstawy do wszczęcia odrębnego postępowania. Po drugie kontrola, o której mowa w omawianym przepisie nie jest i nie może być prowadzona z urzędu lub na wniosek osoby trzeciej, gdyż właściwy organ przeprowadza ją stosowania do art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, wyłącznie na wezwanie inwestora. Wreszcie po trzecie przepis ten enumeratywnie wymienia sprawy, które mogą zostać kontrolowane, a wśród nich brak jest oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustaleń w tym zakresie dokonuje bowiem organ udzielający pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i w toku udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu nie podlegają one ponownemu badaniu. Samodzielnej podstawy wszczęcia i prowadzenia postępowania nie mógł również stanowić art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten jakkolwiek wskazuje obszary zagadnień, w stosunku do których właściwe organy wykonują kompetencje nadzorcze i kontrolne, jednakże zagadnienia te (celem ich rozstrzygnięcia) muszą znaleźć odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego nakładających określone obowiązki na uczestników procesu budowlanego. Tak więc zadania kontrolne w zakresie zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogą być realizowane jedynie tam, gdzie nakazuje to przepis prawa. Są to między innymi wspomniany art. 35 ust. 1 pkt 1, a w stosunku do organów nadzoru budowlanego art. 48-51 lub art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że nie toczy się żadne postępowanie w trybie przepisów art. 48-51 lub art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Rację ma również organ, że skarżący nie mógł być inicjatorem żadnego z tych postępowań. Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, iż nie ma on interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. do bycia stroną takich postępowań. Stosownie do treści tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97 - Lex nr 48702). Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, niekoniecznie administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99 - Lex nr 47938). Prawdą zatem jest, że status strony w postępowaniu dotyczącym sprawy dotyczącej - mówiąc w skrócie – legalności wykonanych robót budowlanych oprócz inwestora mogą uzyskać także inne podmioty, jednakże pod warunkiem, iż wykażą w sprawie swój interes prawny. Podnoszone natomiast w toku całego postępowania argumenty, które miałyby przemawiać na rzecz posiadania takiego interesu przez skarżącego nie znajdują uzasadnienia zarówno z przyczyn wskazanych powyżej, jak również braku wskazania przepisu prawa materialnego uzasadniającego udzielenia skarżącemu ochrony prawnej naruszonej istnieniem spornego obiektu. W szczególności nie jest uzasadnione wywodzenie swojego interesu prawnego do występowania w postępowaniu w sprawie w przedmiocie legalności budynku, z tego że skarżący uczestniczy w spotkaniach prowadzonych w pomieszczeniach budynku jak również to, że partycypował w kosztach jego budowy. Takie określenie interesu prawnego uzasadnia stwierdzenie, że nie jest to w istocie interes prawny, ale interes faktyczny, który nie uprawnia do bycia stroną. Skarżący nie mógł również zainicjować postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego mającego zastosowanie w sytuacji, gdy stan budynku powoduje zagrożenie życia lub zdrowia. Przepis ten stanowi o możliwości nałożenia przez organ nadzoru budowlanego określonych obowiązków tylko na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Tym samym jedynie te podmioty, jako legitymujące się interesem prawnym, powinny brać udziałem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu obiektu budowlanego, chyba, że stan budynku stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia skarżącego, co w sprawie nie występuje. Warto jednak wspomnieć, że wszystkie przywołane postępowania kontrolno-naprawcze co do zasady wszczynane są z urzędu, w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek określonych w przepisach Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak braku możliwości wszczęcia postępowania na skutek sygnalizacji osoby trzeciej. Bowiem w sytuacji, gdy osoba trzecia nie będąca jego stroną, składa wniosek o wszczęcie takiego postępowania, wskazując przykładowo na zły stan techniczny obiektu budowlanego lub przekroczenie przez inwestora warunków pozwolenia na budowę, wniosek taki stanowi dla organu informację, która po zweryfikowaniu może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Jednakże, co należy stanowczo podkreślić, nawet w przypadku wszczęcia tego postępowania, wyżej wymieniona osoba nie jest stroną postępowania, więc nie korzysta z uprawnień procesowych przysługujących stronie w toku postępowania, w tym nie jest zawiadamiana o wszczęciu postępowania z urzędu, jego przebiegu oraz treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Z tych względów wniosek skarżącego skierowany do organu nadzoru budowlanego mógł jedynie stanowić informację dla tego organu odnośnie stanu przedmiotowego budynku. Nie mógł natomiast skutkować obowiązkiem wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego, w którym brałby on udział we wszystkich jego czynnościach. Nota bene tak też się stało w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy organ na skutek pisma skarżącego przeprowadził kontrolę spornego obiektu, w wyniku czego ustalił, że budynek został zrealizowany na podstawie ważnego pozwolenia na budowę z zachowaniem jego warunków i dlatego brak jakichkolwiek podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego, o czym skarżący został (mimo braku takiego obowiązku) poinformowany. Najważniejszą, a jednocześnie bezsporną okolicznością jest bowiem to, że skarżący nie jest właścicielem, inwestorem ani zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie ma również takich praw do nieruchomości sąsiednich. Ponadto nie wskazał przepisu prawa, który uzasadniałby jego interes prawny. O istnieniu legitymacji procesowej strony decyduje zaś interes prawny w sensie materialnym wynikający z przepisu prawa, a nie interes, którego istotę stanowi samo żądanie oceny przez organ zgodności zabudowy z obiektywnym stanem prawnym. Z całą pewnością istnienia interesu prawnego skarżący nie może wywodzić z faktu uczestniczenia w spotkaniach organizowanych przez właściciela budynku w jego pomieszczeniach oraz realizowania inwestycji z udziałem jego środków. Mówiąc najprościej brak jest bowiem przepisu powszechnie obowiązującego, który udzielałby ochrony prawnej podmiotom w tego typu okolicznościach. W ocenie Sądu, stan obiektu oraz legalność wykonywanych w nim robót nie dotyczą w jakikolwiek sposób uprawnień, czy obowiązków skarżącego. Dlatego też słusznie uznały orzekające w sprawie organy, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie przysługuje, ani nie przysługiwało mu żadne prawo rzeczowe do spornej nieruchomości ani nieruchomości sąsiedniej, zaś sam fakt okazjonalnego przebywania w pomieszczeniach budynku oraz dokonywania wpłat na jego budowę, nie może prowadzić do wniosku, że stan budynku może oddziaływać na jego prawa lub obowiązki. Skarżący nie może zatem być stroną w postępowaniu prowadzonym w stosunku do tego budynku na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Natomiast w sytuacji, gdy skarżący domagał się przeprowadzenia postępowania administracyjnego z jego udziałem, jedynym rozstrzygnięciem, jakie mógł podjąć organ było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego też PINB Miasta Z. prawidłowo zastosował ten przepis, stąd trafne jest również rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Tym samym nie zasługują na uwzględnienie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art., art. 7, 8, 9, 10 w związku z art. 126 i 28 k.p.a. Zdaniem Sądu organ w niniejszej sprawie ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w szczególności stwierdził, że skarżący nie posiada statusu strony we wnioskowanym postępowaniu. Wobec odmowy wszczęcia postępowania nie ma także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżącemu uniemożliwiono zapoznanie się z ich treścią. Sąd nie stwierdził również naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów oraz informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania. Jedyne co należy wskazać to to, iż zasady te nie nakładają na organ obowiązku rozpatrzenia każdego skierowanego do niego żądania. Na organie spoczywa bowiem obowiązek obiektywnej weryfikacji podstaw i celu składanych przez dany podmiot wniosków. W tym stanie rzeczy, Sąd nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Skarga jako bezzasadna podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).