II SA/Lu 65/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi G. H. na decyzję Dyrektora Zarządu [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] listopada 2020 r., Dyrektor Z. Z. w B. P. P. G. W. W. P. (dalej jako: P. W.) określił Gminie H. (dalej także jako: skarżąca) za okres od [...] 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych z terenu osiedla J. w H. kanałem deszczowym do rowu melioracyjnego H-25 w m. Ś. gm. H. z odpływem do rzeki H. w km 6+570. Stan sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję, przedstawia się następująco: Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód we wskazanej wyżej kwocie została ustalona przez organ w informacji rocznej z [...] października 2020 r. W terminie ustawowym Gmina wniosła reklamację, podnosząc, że opłacie za usługi wodne nie podlega odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do urządzeń wodnych, jakim jest rów melioracyjny, do którego są odprowadzane wody z terenu ww. osiedla. Dyrektor Z. nie uwzględnił reklamacji i wskazaną na wstępie decyzją ustalił wysokość opłaty stałej. W uzasadnieniu organ wskazał, że kryterium, które decyduje o obowiązku ponoszenia opłaty za usługi wodne związane jest z ujęciem wód opadowych lub roztopowych w określony system kanalizacji deszczowej. Otwarty lub zamknięty system kanalizacji deszczowej należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych lub roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia takie jak np. korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych (otwarty system kanalizacji deszczowej), jak i rurociągi (zamknięty system kanalizacji deszczowej). Systemów kanalizacji deszczowej nie można jednak utożsamiać z urządzeniami wodnymi. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] maja 2014 r., G. H. korzysta z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z terenu osiedla J. kanałem deszczowym i wylotem do rowu melioracyjnego w m. Ś. , gm. H. z odpływem do rzeki H. w km 6=570 we wskazanych w pozwoleniu ilościach. Z treści pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie wynika, że końcowo wody opadowe odprowadzane są do rzeki H. . Potwierdzeniem tego jest również treść operatu wodnoprawnego, na podstawie którego zostało udzielone pozwolenie. Operat jednoznacznie wskazuje, że wody odprowadzane są do wód, a nie do ziemi i nie zmienia tego okoliczność, że rowy mają możliwość infiltracji wód i retencji. Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód w ilości 1281,28 dm3/s, wynoszącej po przeliczeniu 1,28128 m3/s. W skardze do sądu administracyjnego Gmina H. zarzuciła naruszenie: (1) art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., przez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, (2) art. 107 §1 i 3 oraz art. 11 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Gminę w reklamacji, (3) art. 16 pkt 65 lit. a, art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 271 ust. 1 pkt 3a i ust. 4 pkt 1, art. 298 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.; dalej jako: P.w.), poprzez błędną ocenę, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniały podstawy określenia przedmiotowej opłaty, ich zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są do wód, w sytuacji gdy odprowadzane są do urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Z. P. W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawowe ramy prawne sporu przedstawiają się następująco: Odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, stanowi rodzaj usługi wodnej, za którą pobiera się opłatę (art. 35 ust. 3 pkt 7 i art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) P.w.). Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 P.w.). Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustalają W. P. oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty (art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) P.w.). Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód (art. 271 ust. 4 P.w.). Istota argumentacji skarżącej Gminy wyraża się w twierdzeniu, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do rowu melioracyjnego, który jest urządzeniem wodnym nie podlega opłacie w świetle przepisów Prawa wodnego. Swoją tezę Gmina opiera na odwołaniu się do różnicy treściowej dwóch przepisów ustawy – Prawo wodne. Z jednej strony, w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. ustawodawca wymienił jako jedną z usług wodnych: "odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast". Z kolei w przepisie stanowiącym podstawę obowiązku opłaty za usługę wodną – art. 268 ust. 1 pkt 3 lit a) P.w. – użyto już innego określenia: "odprowadzanie do wód". W treści drugiego z przywołanych przepisów nie ma elementu odnoszącego się do odprowadzania wód do urządzeń wodnych, jak w treści 35 ust. 3 pkt 7 P.w. Różnica treści obydwu przepisów ma zdaniem Gminy wskazywać, że opłatę uiszcza się tylko za taką usługę wodną, która polega odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych bezpośrednio do wód. Zatem, drogą rozumowania a contrario, opłata nie jest pobierana za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do urządzenia wodnego (choć takie odprowadzanie pozostaje usługa wodną, to nie ma podstaw do pobierania za nią opłaty, wobec brzmienia drugiego ze wskazanych przepisów). Sąd nie podziela argumentacji Gminy, uznając za prawidłowe stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Kluczowe znaczenie ma treść pozwolenia wodnoprawnego z [...] maja 2014 r., na podstawie którego Gmina korzysta z usługi wodnej, za którą ma ponosić sporną opłatę, a także treść operatu wodnoprawnego, sporządzonego w kwietniu 2014 r., który był podstawą udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Zarówno treść operatu (zwłaszcza s. 3-4), jak i pozwolenia wodnoprawnego wskazują w sposób jednoznaczny, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu osiedla następuje do koryta rowu melioracyjnego, ale z odpływem do rzeki H. . Pozwolenie wodnoprawne jednoznacznie przesądza, że wody opadowe i roztopowe z terenu osiedla są odprowadzane do rzeki H. , a rów melioracyjny jest jedynie elementem tego systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych – do wód. Rów nie pełni roli ostatecznego odbiornika wód, w świetle pozwolenia jest nim rzeka. Ustawowa definicja urządzeń wodnych, zawarta w art. 16 pkt 65 P.w. jest szeroka, obejmuje również obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych (lit. d). Brak obowiązku uiszczania opłaty za usługę wodną można byłoby rozważać jedynie w przypadku odprowadzania wody do takich urządzeń wodnych, które zapewniają jej retencjonowanie i wyłączają bezpośrednie odprowadzanie wód opadowych czy roztopowych do wód, nawet z wykorzystaniem tego urządzenia wodnego. Treść pozwolenia wodnoprawnego wskazuje jednoznacznie, że rów melioracyjny, nie kwestionując jego funkcji infiltracyjnej, w istocie stanowi jedynie element systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do odbiornika końcowego, jakim jest rzeka. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że kwestia infiltracji wody w kanale stanowiącym element systemu odprowadzenia wód z terenu osiedla do rzeki nie ma znaczenia w przypadku opłaty stałej, z uwagi na model jej obliczania, odwołujący się do wyłącznie do składników stałych, co dotyczy w szczególności ilości odprowadzanych wód. W przypadku opłaty stałej bierze się pod uwagę nie rzeczywistą ilość odprowadzonych wód, ale wielkość określoną w sposób stały (w pewnym sensie oderwaną od rzeczywistej wielkości) w pozwoleniu wodnoprawnym (zob. przywołany wyżej 271 ust. 4 P.w.). Jak wskazuje się w orzecznictwie, opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie według określonego wzoru ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata ta naliczana jest niejako ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 lutego 2021 r., II SA/Gl 979/20). Podejście takie jest zgodne z podstawową zasadą zwrotu kosztów usług wodnych – "zanieczyszczający/użytkownik płaci", wyrażoną w tzw. Ramowej Dyrektywie Wodnej, tj. dyrektywie nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE, seria L, nr 327, s. 1, ze zm.). Ustawa Prawo wodne z 2017 r. stanowi wyraz implementacji tej dyrektywy do krajowego porządku prawnego (por. uzasadnienie projektu ustawy, Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 1529, s. 33). Proces infiltracji wody w urządzeniach służących do jej retencjonowania może natomiast mieć znaczenie w perspektywie ustalania wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych, gdyż w tym przypadku ustawowo określony wzór obliczania opłaty uwzględnia ilość wody rzeczywiście odprowadzanej do ostatecznego odbiornika, czyli rzeki (por. art. 272 ust. 5 P.w.: "Wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności"). Taka sytuacja nie dotyczy jednak analizowanej sprawy. Można w tym miejscu odnotować, że analogiczne stanowisko co do wykładni przepisów Prawa wodnego w podobnej sprawie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rzeki za pośrednictwem rowu melioracyjnego zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 grudnia 2020 r (IV SA/Wa 1721/20). Wobec powyższych argumentów należy uznać za niezasadne podniesione w skardze zarzuty, zarówno co do naruszenia przepisów postępowania, jak i co do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zasadniczym problemem w sprawie była kwestia wykładni przepisów Prawa wodnego, w szczególności art. 268 ust. 1 pkt 3 lit a). Przy przyjęciu jako prawidłowej tezy, że wody opadowe i roztopowe z terenu osiedla są odprowadzane do rzeki H. , a rów melioracyjny jest jedynie elementem tego systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych – do wód, dalsze ustalenia faktyczne są proste – bazują wyłącznie na analizie treści pozwolenia wodnoprawnego, gdyż to ono wskazuje kluczową wartość podstawianą do wzoru służącego ustaleniu wysokości opłaty stałej. Zarzuty naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 art. 77 § 1 k.p.a.) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) nie są zasadne. Podobnie niezasadne są zarzuty naruszenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) i wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił w sposób spójny, klarowny i wyczerpujący cały wywód, który doprowadził go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko skarżącej jest odmienne, ale nie oznacza to wadliwego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu. Z przedstawionych wyżej względów niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów Prawa wodnego – wykładnia przyjęta w zaskarżonej decyzji jest w ocenie Sądu prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.). Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych nie mógł być uwzględniony, gdyż przepisy obowiązujące w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji nie przewidują zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu w razie oddalenia skargi. Jedynym wyjątkiem jest orzekanie w tym przedmiocie w oparciu o zasadę zawinienia (art. 208 p.p.s.a.), jednak z oczywistych względów nie sposób w rozpoznawanej sprawie dopatrzeć się przesłanek świadczących o powstaniu po stronie organu kosztów wywołanych niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem skarżącej. Korzystanie ze środków ochrony prawnej przed sądem administracyjnym nie może być rozumiane jako tego rodzaju działanie