II SA/Lu 650/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent Natalia Kopiś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...]; II. uchyla postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...]; III. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019r. Starosta P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. E. pozwolenia na budowę zadaszenia terenu przy hotelu [...]" na działce nr [...] położonej w P.. Organ wyjaśnił, że po złożeniu wniosku okazało się, że budowa zadaszenia wraz z murkami została zlokalizowana na obszarze, na którym posadowiony jest separator substancji ropopochodnych wraz z kanałem deszczowym o średnicy 700 mm, przez który wody opadowe z części miasta odprowadzane są do W.. Ponieważ jego zdaniem lokalizacja zadaszenia uniemożliwia obsługę separatora oraz jego ewentualną wymianę, co może doprowadzić do awarii systemu kanalizacji deszczowej i podtopień części miasta, postanowieniem z dnia [...] lutego 2019r. zobowiązano inwestora do usunięcia braków w projekcie budowlanym. Wobec niewykonania postanowienia organ na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zadaszenia. Po rozpoznaniu odwołania spółki Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach wskazując na brak warunków technicznych na zabezpieczenie lub przebudowę sieci uzbrojenia podziemnego w obrębie projektowanych fundamentów zadaszenia, wydanych przez właściciela lub zarządcę sieci oraz rozwiązań projektowych dotyczących kolizji. Wypełnienie tego wymagania było przedmiotem spotkania w dniu 21 lutego 2019 r. Jak wynika z protokołu inwestor zobowiązał się przedstawić nowe rozwiązania fundamentów zabezpieczające sieci, a organ zobowiązał się do uzyskania opinii Zarząd Dróg Miejskich w P.. Ten w piśmie z dnia 29 kwietnia 2019 r. poinformował o braku uzgodnienia przedłożonej dokumentacji zadaszenia. Według organu Zarząd dysponuje odpowiednią wiedzą pozwalającą na ocenę przedstawionych propozycji projektowych, o czym stanowi statut zarządu nadany Uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] listopada 2015 r. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 5 statutu do zadań ZDM należy budowa, przebudowa i utrzymanie kanalizacji deszczowej na terenie miasta P. wraz z oczyszczalnią wód deszczowych, separatorami oraz innych urządzeń odwadniających tj. rowów, studni chłonnych, elementów odwodnienia liniowego. Skoro zatem obowiązki zasadnie nałożone przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nie zostały przez inwestora wypełnione zgodnie z treścią przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego należało wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o. zarzuciła decyzji Wojewody, że została oparta na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Jej zdaniem organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie dokonał wszechstronnej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazała, że po wydaniu postanowienia z [...] lutego 2019r. dołączyła poprawioną, uzupełnioną dokumentację projektową i wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, co też nastąpiło postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019r. Nie jest zatem prawdą, że nałożone na nią obowiązki nie zostały wypełnione. Skarżąca zwróciła uwagę, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została oparta jedynie na stanowisku wyrażonym przez Zarząd Dróg Miejskich w P. które nie zostało również poparte żadną techniczną, czy merytoryczną analizą. Tymczasem projektowane zadaszenie nie ma realnego wpływu na funkcjonowanie separatora i podłączonej kanalizacji deszczowej, co już wyjaśniano w piśmie z dnia 4 czerwca 2019r. Zadaszenie zostało zaprojektowane w sposób umożliwiający swobodną obsługę separatora substancji ropopochodnych (czyszczenie i konserwację). Nie ma ono bowiem ścian, tylko słupy i dach, więc nie uniemożliwia dostępu do separatora, fundamenty zadaszenia zostały zaprojektowane w sposób umożliwiający dostęp i usuwania ewentualnych awarii separatora i są posadowione na takiej głębokości, która pozwala na wykonanie głębokiego celem usunięcia separatora, taki wykop nie będzie miał wpływu na te fundamenty. W przypadku awarii, czy potrzeby wymiany separatora możliwe będzie wykonanie wykopu i demontażu separatora, bez uszkodzenia konstrukcji zadaszenia, ponadto konstrukcja stalowa została zaprojektowana jako skręcana, co umożliwia jej ewentualny demontaż, jeżeli okaże się to konieczne w przypadku wymiany separatora. Na poparcie swoich tez skarżąca przedstawiła opinię techniczną sporządzoną przez biegłą, która to opinia potwierdza, że projektowane zadaszenie uwzględnia możliwość niezakłóconego korzystania z separatora. Wskazano w niej, że poziom posadowienia fundamentów zaprojektowano poniżej poziomu separatora i kanału deszczowego, co pozwoli przy ewentualnej awarii i konieczności wymiany urządzenia, wykonanie wykopu w sposób bezpieczny, fundamenty zostały zaprojektowane w taki sposób, aby umożliwić swobodny dostęp do kanału deszczowego, w przypadku konieczności wykonania wykopu, węzły konstrukcji stalowej zadaszenia zaprojektowano natomiast jako skręcane, co pozwoli na szybki, wygodny demontaż i ponowny montaż, w przypadku konieczności użycia ciężkiego sprzętu dojazd do terenu jest niezagrożony. Skarżąca przekonywała, że pomimo przedstawienia rozwiązań zamiennych, które umożliwiałyby dostęp do separatora, organ I instancji nie odniósł się do nich, a jedynie arbitralnie oparł ustalenia faktyczne na piśmie ZDM w P.. Stanowisko organów nie zostało poparte żadną analizą merytoryczną przestawionego projektu budowanego. W ocenie skarżącej analiza projektu wymagała wiadomości specjalnych, należało zatem powołać biegłego z zakresu budownictwa. Według skarżącej organ dopuścił się również naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ww. przepisem w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie złożonego wniosku udzielenie pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednak w dniu 29 marca 2019r. złożyła uzupełnioną dokumentację projektową, co wynika wprost z akt sprawy. Przedstawiona dokumentacja uwzględniała przedstawione uwagi, nie zachodziły zatem przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma Wojewoda przekonując, że niezastosowanie się przez inwestora do obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2019r. poz. 1186 ) skutkuje wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. Treść tego przepisu jest oczywista. Stanowi on, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ma wątpliwości, że chodzi tu o braki o charakterze materialnoprawnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 2 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Rzecz jednak w tym, że według akt sprawy w wykonaniu postanowienia z [...] lutego 2019r. nakładającego na skarżącą obowiązek usunięcie uchybień dokumentacji projektowej złożyła ona 29 lutego 2019r jej uzupełnienie, co zresztą było przyczyną wydania przez Starostę P. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019r o podjęcia zawieszonego postępowania. Organy zdały się w ogóle tej okoliczności nie zauważać, koncentrując swoją uwagę wyłącznie na niewywiązaniu się z nałożonego obowiązku. Co istotne, mimo powołania się na uzupełnienie dokumentacji projektowej w powołanym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019r., nie ma jej w aktach sprawy, co oczywiście uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację pod tym względem samego postanowienia. Brak jednak odniesienia się do uzupełnionej dokumentacji stanowi oczywisty mankament postępowania skutkujący wadliwością zaskarżonej decyzji. Jest ona wadliwa także z innego powodu. Jest jasne, że wobec konsekwencji niezastosowania się do wezwania organu, wezwanie w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego musi być na tyle precyzyjne, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a inwestor miał możliwość zadośćuczynić takiemu wezwaniu. W literaturze wskazuje się, że nakładając na inwestora obowiązek usunięcia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy, organ powinien mieć bowiem na uwadze, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany. Takie rozumowanie roli postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oznacza, że organ obowiązany jest dołożyć wszelkich starań, aby wesprzeć inwestora, po spełnieniu przewidzianych prawem warunków, w jak najszybszym zrealizowaniu przysługującego prawa do zabudowy (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego Warszawa 2014, s. 478). W postanowieniu z dnia [...] lutego 2019r. Starosta P. zobowiązał skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji polegających na "braku warunków technicznych na zabezpieczenie lub przebudowę sieci uzbrojenia podziemnego w obrębie projektowanych fundamentów zadaszenia wydanych przez właściciela lub zarządcę sieci oraz rozwiązań projektowanych dotyczących kolizji". Wskazano również na brak opłaty skarbowej. Już treść postanowienia jest na tyle niejasna, że nie pozwala na właściwe jego wykonanie. Co jest przedmiotem postanowienia wyjaśniono dopiero podczas spotkania w siedzibie organu w dniu 21 lutego 2019r. z inwestorem i projektantem, podając, że chodzi o stopy fundamentowe zadaszenia, które miały pozostawać w kolizji z istniejącą kanalizacją deszczową. Inwestor zobowiązał się wówczas do zmiany projektu, aby inwestycja nie wpływała na uzbrojenie terenu, co jak już wspomniano wykonał 29 lutego 2019r. Treść postanowienia nie pozostawia wątpliwości, że nie wskazano, jakie konkretnie przepisy techniczne, lub przepisy o których mowa we wspomnianym art. 35 ust. 1 pkt. 2 , a na które wskazano w postanowieniu, miały zostać naruszone. Jeśli chodzi o kanalizację deszczową przepisy Działu 4 Rozdział 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U z 2019r. poz. 1065 ) nie podają w tym zakresie żadnych szczegółowych regulacji. Co więcej, z zaskarżonej postanowienia wynika, że podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego był fakt umiejscowienia zadaszenia nad separatorem substancji ropopochodnych wraz z kanałem deszczowym o średnicy 700mm, co uniemożliwia jego czyszczenie i konserwację oraz ewentualną wymianę, czego nie podnoszono jednak podczas spotkania 21 lutego 2019r. Również w samym postanowieniu wspomniano o "kolizji w obrębie fundamentów zadaszenia", a nie o uniemożliwieniu korzystania z kanalizacji deszczowej. Jest jasne, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. d) prawa budowlanego w projekcie budowlanym należy zapewnić spełnienie wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów budowlanych. Nie ulega jednak wątpliwości, że organ w ogóle nie rozważył argumentacji skarżącej, opierając się wyłącznie na opinii Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 29 kwietnia 2019r. w którym zakwestionowano usytuowanie zadaszenia, wskazując na uniemożliwienie obsługi separatora oraz jego wymiany. Skarżąca podawała jednak już w odwołaniu, że projektowane zadaszenie nie ma ścian, oparte jest na słupach, nie jest zatem uniemożliwiony dostęp do separatora, jego zaś ewentualna wymiana jest możliwa bez uszkodzenia całej konstrukcji. Wskazano również, że jest ona skręcana, co ułatwi demontaż w razie takiej potrzeby. Organy nie odniosły się do tej argumentacji, bezkrytycznie przyjmując jedynie stanowisko Zarządu Dróg. Rację ma zatem skarżąca zarzucając naruszenie art. 7 kpa , 77 § 1 kpa i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Co więcej w powołanym piśmie w ogóle nie kwestionowano posadowienia stóp fundamentowych zadaszenia, jako kolidujących z usytuowaniem kanalizacji deszczowej, co miało stanowić podstawę do wydania postanowienia z [...] lutego 2019r. W odwołaniu kwestionowano również i tę tezę, podając, że fundamenty zostały zaprojektowane na takiej głębokości, która pozwala na wykopanie separatora. Na potwierdzenie swojego zdania skarżąca złożyła wraz ze skargą opinię techniczną z której jednoznacznie wynika, że poziom usytuowania fundamentów zaprojektowano poniżej poziomu separatora i kanału deszczowego, co pozwoli bezpiecznie wykonać ewentualną jego wymianę. Jeśli nie wskazano przepisów technicznych, które miały zostać naruszone, fundamenty zaś zadaszenia nie uniemożliwiają korzystania z samej instalacji nie było również podstaw do wzywania inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości. W tej sytuacji organ winien dokładnie wyjaśnić podnoszone przez skarżącą argumenty, a w szczególności samodzielnie sprawdzić, czy rzeczywiście w świetle projektowanych rozwiązań, przy uwzględnieniu złożonego uzupełnienia, zadaszenie uniemożliwia korzystanie z kanalizacji deszczowej lub stwarza dla niej zagrożenie. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii przy uwzględnieniu złożonego uzupełniania dokumentacji projektowej do organu będzie należało podjęcie rozstrzygnięcia, lub ponowne wezwanie do usunięcia jej braków. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325) należało uchylić zaskarżoną decyzję, decyzję Starosty [...] oraz postanowienie z dnia [...] lutego 2019r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018r. poz. 265 ). Obejmują one kwotę 500 zł z tytułu uiszczonego wpisu od skargi, koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.