II SA/Lu 651/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 36 pkt 2 lit. m i art. 50 ust.2, ust. 4 ustawy z dnia [...] r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), dalej "u.p.s." utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r. znak: [...] wydaną z up. Burmistrza [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R.. Decyzją tą organ I instancji : 1. przyznał E. B. świadczenie niepieniężne w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczonych dla syna K. D. na czas określony od [...] r. do dnia [...] r. w wymiarze 80 godzin miesięcznie od poniedziałku do piątku w dni robocze w zakresie: uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia w tym: kształtowanie umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowanie do aktywności, leczenia i rehabilitacji, prowadzenie treningów umiejętności, pielęgnacja - jako wspieranie procesu leczenia, rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia [...] r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odpłatność za jedną godzinę usługi wynosi [...] zł. 2. ustalił 11% kosztu usługi tj. kwoty [...]zł za 1 godzinę świadczonej usługi. 3. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek E. B. z dnia [...] r. o przyznanie 80 godzin tygodniowo specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi na okres od [...] r. do [...] r. Przyznając wnioskodawczyni świadczenie – wskazaną wyżej decyzją – organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia na kolejny okres możliwe będzie po uzyskaniu środków finansowych z L. Urzędu Wojewódzkiego na realizację w/w zadania. W odwołaniu od tej decyzji E. B. zarzucała, że organ dokonał błędnej wykładni przepisów prawa i powinien zapewnić jej dziecku specjalistyczne usługi opiekuńcze w całym wskazanym we wniosku okresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania i wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia i stanowisko tego organu. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło w pierwszej kolejności treść art. 50 ust. 2 i art. 36 pkt 2 lit. m u.p.s. Następnie stwierdziło, że syn E. B. - [...] jest uczniem klasy "0" szkoły podstawowej. Chłopiec posiada orzeczenie o niepełnosprawności, z dnia [...] r., z którego wynika, iż został zaliczony do osób niepełnosprawnych na okres do [...] r. Ponadto z opinii logopedycznej z dnia [...] r. wynika, iż K. D. z uwagi na zdiagnozowany Zespół Aspergera, potrzebuje wsparcia terapeutycznego. Z akt sprawy wynika również, iż matka chłopca jest w pełni zaangażowana w proces rehabilitacji syna, co znacząco obciąża budżet rodziny. Rodzina utrzymuje się ze świadczeń otrzymywanych z OPS w R. oraz alimentów otrzymywanych z Funduszu Alimentacyjnego. Kolegium wyjaśniło, że decyzja w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi jest decyzją wydawaną w oparciu o uznanie administracyjne, a przyznanie tego świadczenia uzależnione jest nie tylko od sytuacji zdrowotnej strony, ale również od posiadanych przez organ środków i odpowiedniego nimi gospodarowania. Kolegium wskazało więc, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są realizowane przez gminę, jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. W związku z tym środki na ten cel przekazywane są bezpośrednio z budżetu państwa. W sytuacji wystąpienia przez stronę z wnioskiem o przyznanie tego typu świadczeń organ pomocy społecznej występuje do wojewody z wnioskiem o uzyskanie środków na ten cel. Taka sytuacja miała również miejsce w niniejszej sprawie: w aktach sprawy znajduje się bowiem wniosek organu I instancji z dnia [...] r. o przyznanie środków finansowych z budżetu państwa na realizację usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W świetle powyższego – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego – organ I instancji mając na uwadze stan zdrowia syna skarżącej - zasadnie przyznał skarżącej świadczenie tylko na taki okres, w którym dysponował środkami finansowymi na ten cel, deklarując jednocześnie, że przyznanie świadczenia na kolejny okres będzie możliwe dopiero w momencie otrzymania na ten cel środków budżetu państwa. Kolegium nie dopatrzyło się w wydanym przez organ I instancji rozstrzygnięciu uchybień. Stwierdziło, że organ ten prawidłowo określił zakres i czas przyznania świadczenia wskazując precyzyjnie, w jakim wymiarze czasowym oraz w jakie dni tygodnia te usługi będą świadczone. Ponadto rozstrzygnięcie zostało doprecyzowane poprzez wskazanie potrzeb osoby wymagającej pomocy. Organ zasadnie przyznał świadczenie w dni robocze, ponieważ w okresie sobót, niedziel i świąt skarżąca może zapewnić synowi opiekę i wsparcie w rehabilitacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. B. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących prawidłowego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz przepisu art. 50 u.p.s. W obszernym uzasadnieniu podniosła w pierwszej kolejności, że organ wskazał wadliwą podstawę prawną decyzji tj. art. 50 ust. 5 u.p.s., które dotyczą usług opiekuńczych, choć ona domagała się specjalistycznych usług opiekuńczych, a więc świadczenia, o którym mowa w art. 50 ust.1 u.p.s. W jej przekonaniu, specjalistyczne usługi opiekuńcze, które należą – zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s. do zadań zleconych z zakresu administracji publicznej, mają charakter obligatoryjny, a nie uznaniowy. Świadczenia te są finansowane z budżetu wojewody, który przekazuje co miesiąc odpowiednie środki na ten cel właściwemu OPS. W tej sytuacji argument organu I instancji, że o przyznaniu takiego świadczenia decydują możliwości finansowe tego organu, nie jest – zdaniem skarżącej – trafna. Poza tym, aby organ gminy mógł ubiegać się o środki na ten cel, powinien wcześniej wydać decyzję przyznającą świadczenie, określającą zakres tych usług i ich odpłatność. Skarżąca podkreśliła, że świadczenie to opiera się na uznaniu administracyjnym tylko co do tego, czy w ogóle je przyznać. Natomiast gdy chodzi o ustalanie zakresu, okresu, odpłatności - to kwestie te reguluje rozporządzenie w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, które w przepisie § 4 pkt 6 przewiduje, że ilość godzin przyznanego świadczenia powinna wynikać z zaświadczenia lekarskiego i wniosku strony, zaś odpłatność z załączonej w rozporządzeniu tabeli. Specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi są bowiem dostosowane do szczególnych potrzeb dziecka, dlatego o rodzaju tych usług i ich godzinowym wymiarze może zdecydować wyłącznie lekarz, poza tym powinny być one świadczone przez przygotowane do tego osoby, posiadające stosowne kwalifikacje, których skarżąca nie posiada. Z tego względu skarżąca kwestionuje przyznanie jej synowi usług wyłącznie w dni robocze, z pominięciem dni wolnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, jak wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia więc zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 50 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem - osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1); usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2); usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3); specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4); ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5); rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust. 6); minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych i kwalifikacje osób świadczących te usługi oraz warunki i tryb ustalania i pobierania opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, ze względu na szczególne potrzeby osób korzystających z usług, uwzględniając sytuację materialną tych osób (ust. 7). Wbrew zarzutom skargi – oba rodzaje usług (specjalistyczne i "zwykłe") - przyznawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczególnych, jak i zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Badaniu podlega zatem w szczególności to, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 K.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w przywołanym wyżej art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej wyłącznie pod względem legalności. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów, w tym granic uznania administracyjnego. Skarżąca wnosiła o przyznanie jej specjalistycznych usług opiekuńczych dla jej małoletniego syna K. D., legitymującego się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] r. (k.11 akt admin.) o niepełnosprawności 12 C ze względu na stwierdzony u niego Zespół Aspergera. Organ mając na uwadze powyższe orzeczenie, w którym wskazano na konieczność zapewnienia niepełnosprawnemu wsparcia m.in. w zakresie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a także stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a także mając na uwadze zaświadczenie lekarskie z Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] w L. z dnia [...] r. (k.10 akt admin.), z którego wynika konieczność zapewnienia synowi skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w formie zajęć pedagogicznych w wymiarze 10 godzin tygodniowo - przyznał skarżącej takie usługi w wynikającym z tych dokumentów medycznych zakresie, którego skarżąca nie kwestionuje. Zarzuty skargi dotyczą natomiast wymiaru (liczby godzin) przyznanych świadczeń i jego okresu, choć zarzuty te mają charakter ogólny. Skarżąca podnosi, że organ miał obowiązek przyznać świadczenie w liczbie wskazanej w zaświadczeniu lekarskim, gdyż – jej zdaniem – w tym zakresie organ nie orzeka w oparciu o uznanie administracyjne, lecz na podstawie rozporządzenia wydanego na podstawie art. 50 ust. 7 u.p.s. tj. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. nr 189, poz. 1598 ze zm.) dalej "rozporządzenie". Zarzut ten nie jest uzasadniony. Bezspornie rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych i kwalifikacje osób świadczących te usługi oraz warunki i tryb ustalania i pobierania opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, ze względu na szczególne potrzeby osób korzystających z usług, uwzględniając sytuację materialną tych osób określane są w drodze rozporządzenia – zgodnie z art. 50 ust. 7 u.p.s., co jednak nie oznacza, że stosowanie przepisów tego rozporządzenia wyłącza uznaniowy charakter decyzji przyznającej specjalistyczne usługi opiekuńcze. Przepis ust. 5 art. 50 u.p.s., wprowadzający uznaniowość decyzji organu w przedmiocie usług opiekuńczych (w zakresie zakresu, okresu i miejsca świadczenia), dotyczy również specjalistycznych usług opiekuńczych. Wbrew bowiem zarzutom skargi, przedmiotem rozporządzenia, wydawanego na podstawie art. 50 ust. 7 u.p.s. jest wyłącznie określenie przez właściwego ministra rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych, kwalifikacji osób świadczących te usługi, a także warunków i trybu ustalania i pobierania opłat za te usługi i zasady zwalniania z tych opłat. Nie można więc przyjąć, że przepisy rozporządzenia mogą w innym, niż wskazany, zakresie, odmiennie od przepisu art. 50 u.p.s., kształtować kompetencje organu pomocy społecznej, w szczególności nadawać decyzji tego organu w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych, charakteru decyzji związanej (obligatoryjnej), a nie uznaniowej. W świetle powyższego, organ pomocy społecznej nie jest bezwzględnie związany treścią dokumentacji medycznej. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że organ zaskarżoną decyzją przyznał synowi skarżącej świadczenia w ilości większej niż wynikająca z zaświadczenia Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] w L. z dnia [...] r. W zaświadczeniu tym wskazano na konieczność zapewnienia synowi skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 10 godzin tygodniowo, zaś organ przyznał ją w wymiarze 80 godzin miesięcznie (w dni robocze), czyli po ok. 20 godzin tygodniowo. Z zaświadczenia nie wynikało też, w jakie dni usługi mają być świadczone. Dodać należy, że organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że syn skarżącej poddawany jest terapii logopedycznej, pozostaje także pod opieką poradni psychiatrycznej, a w szkole poddawany jest rewalidacji indywidualnej; stałą opiekę nad nim sprawuje przede wszystkim skarżąca, która w tym celu zrezygnowała z pracy. Przy ustalaniu zakresu przyznawanych świadczeń, organ uwzględniał powyższe okoliczności. Z tego względu zarzut skarżącej, że organ ograniczył pomoc do dni roboczych i ogólny zarzut, że organ powinien uwzględnić zaświadczenie lekarskie, nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji występującej w sprawie nie ma więc podstaw do przyjęcia, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył obowiązujące przepisy, w szczególności że przekroczył granice przysługującego mu uznania. Podkreślić należy, że pomoc społeczna – zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. – ma charakter jedynie subsydiarny, to jest uzupełniający, ma ona na celu wyłącznie umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W niniejszej sprawie przyznana skarżącej pomoc realizuje powyższą zasadę. Wbrew zarzutom, organ uprawniony był przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, uwzględnić swoje możliwości finansowe. Pozwalał na to uznaniowy charakter tej decyzji. Organ z jednej strony miał obowiązek rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej o pomoc, jej stan zdrowia, a z drugiej miał obowiązek uwzględnić własne możliwości finansowe oraz potrzeby innych osób. W sprawie niniejszej organ wyraźnie wskazał, że wystąpił do właściwego podmiotu o przyznanie środków finansowych na realizację pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych i zapewnił skarżącą o przyznaniu jej świadczenia na dalszy okres po uzyskaniu tych środków. Wprawdzie zapewnienie takie nie ma charakteru wiążącego, to jednak ze względu na to, że zostało ono wyrażone w uzasadnieniu decyzji przyznającej świadczenie, nie może zostać w przyszłości przez organ pominięte, gdyż naruszałoby to jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył obowiązujących przepisów tj. przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., ani art. 50 u.p.s. – wniosek skarżącej został bowiem uwzględniony, natomiast zakres przyznanych świadczeń został określony adekwatnie do stanu zdrowia syna skarżącej, a także istniejących w dacie wydania decyzji, możliwości finansowych organu. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), oddalił skargę.