II SA/Lu 652/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M.M-M na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie przyznania jednolitej płatności obszarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...].; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M.M-M kwotę 200 (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania M.M. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], Nr [...] o przyznaniu płatności obszarowej w pomniejszonej wysokości i odmowie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że M. M. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przyznania jej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Następnie, na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...]. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...]. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ponownie odmówił przyznania płatności bezpośrednich, a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność tej decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję o przyznaniu jednolitej płatności obszarowej w pomniejszonej wysokości i odmowie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. W odwołaniu od tej decyzji M. M. podnosiła, że działki o powierzchni 1,88 ha (D) i o powierzchni 5,38 ha (B) zostały zasiane trawą w 2003 r. Na działce D nie dokonywała żadnych zmian, zaś działka B została zalesiona zgodnie z planem zalesienia. Zarzuciła, że organy dokonując kontroli w dniu 7 grudnia 2005 r. nie mogły rozeznać jaka była na polu uprawa, dlatego nie było podstaw do przyjęcia, że był to ugór. Rozpoznając odwołanie organ nie stwierdził naruszenia prawa. Organ odwoławczy ustalił, że skarżąca we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 zadeklarowała 11 działek do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) o łącznej powierzchni 13,61 ha oraz 7 działek do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), o łącznej powierzchni 12,97 ha, wśród nich działkę D nr 425, o powierzchni 1,88 ha i działkę B nr 419/12 o powierzchni 5,38 ha jako trawę na gruntach ornych. W toku postępowania - na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników - przeprowadzono dwie kontrole: zasadniczą w dniu 7 sierpnia 2005 r. i sprawdzającą w dniu 7 grudnia 2005 r. Pierwsza kontrola nie wykazała nieprawidłowości, natomiast w toku drugiej stwierdzono nieprawidłowości w odniesieniu do działki B i D, na których zamiast trawy stwierdzono ugór. Stwierdzono również niespełnienie wymagań w zakresie zasad dobrej kultury rolnej w stosunku do działki A. W wyniku kontroli ustalono, że powierzchnia działek zadeklarowanych do przyznania JPO wynosi 13,61 ha, zaś do UPO jest mniejsza od zadeklarowanych i wynosi 5,71 ha. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami na działce A organ stwierdził, że należało - na podstawie art. 7 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE Nr L 270 z 21 października 2003 r.) w związku z art. 66 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r.) - zmniejszyć całkowitą kwotę przyznanych płatności bezpośrednich o 1%, tj. o 30,62 zł (całkowita płatność wyniosła 3062,25 zł). Natomiast odnosząc się do uzupełniającej płatności obszarowej organ stwierdził, że skoro zadeklarowana powierzchnia działek jest większa od powierzchni stwierdzonej, to wnioskodawczyni podlega sankcjom określonym w art. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r., zgodnie z którym "Jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cel jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej (...) przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 - 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Jeśli dla całkowitego zatwierdzonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem (...) obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 – 5 niniejszego rozporządzenia o więcej niż 30% pomoc, do której rolnik byłby uprawniony zgodnie z art. 50 ust. 3 – 5 niniejszego rozporządzenia nie zostanie przyznana na dany rok kalendarzowy w ramach tych programów pomocowych. Jeżeli różnica ta przekracza 50% rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 – 5. Kwota ta podlega kompensacji dopłatami w ramach jakichkolwiek programów pomocowych, o których mowa w tytułach III i IV rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, do których rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym od wykrycia różnicy. Jeśli dopłaty nie pozwalają na pełną kompensatę tej kwoty, pozostałe saldo zostaje anulowane". Organ ustalił, że różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (12,97 ha) a stwierdzoną powierzchnią tych działek (5,71 ha) wynosi 7,62 ha, co stanowi 127,15 % (7,26 ha : 5,71 ha x 100 = 127,15 %) powierzchni zatwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. W związku z powyższym nałożono na wnioskodawcę sankcję w wysokości 2049,86zł (7,26ha x 282,35 zł tj. zawyżona powierzchnia UPO razy stawka płatności za 1 ha), która będzie potrącana z płatności, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Skargę do sądu administracyjnego wniosła M. M. domagając się uchylenia decyzji organu administracyjnego. Skarżąca zarzuciła, że organy wadliwie ustaliły, że na działkach B i D jest ugór, gdyż w rzeczywistości działka D od 2003 r. jest zasiana trawą, zaś działka B od 2006 r. jest zalesiona zgodnie z planem zalesienia. Podniosła, że powinna być przeprowadzona ponowna kontrola w porze roku umożliwiającej prawidłowe ustalenie charakteru upraw, a nie w zimie. Dołączyła zdjęcia obu tych działek na dowód, że działka B (obecnie zalesiona), była zasiana trawą (w odległości 1,5 m od drogi nadal jest trawa), zaś działka D od momentu zasiania jej trawą w 2003 r. pozostaje bez zmian. W odniesieniu do działki A, co od której organ stwierdził, że nie była koszona, skarżąca wyjaśniła, że nie kosiła jej ze względu na wyjątkowo deszczowe w 2006 r. lato, podobnie jak właściciele sąsiednich działek. M. M. oświadczyła także, iż nie utrudniała kontroli, więc organ bezpodstawnie wpisał w protokole kontroli uwagę GR 45. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga jest uzasadniona, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa. Rozpatrując sprawę Sąd stwierdził istotne naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym, co uniemożliwia organowi prawidłową ocenę stanu faktycznego, a w konsekwencji prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Sąd stwierdził, że w sprawie naruszono art. 75 § 1, art. 79 § 1, art. 81 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071). Po pierwsze art. 79 § 1 k.p.a. stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów co najmniej na siedem dni przed terminem i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodów, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Natomiast art. 81 k.p.a. stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. A contrario, jeżeli strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, to okoliczności faktycznej nie możemy uznać za udowodnioną. W sprawie wystąpiła sytuacja, że o kontroli w dniu 7 grudnia 2005 r. skarżąca została zawiadomiona telefonicznie w dniu kontroli, a więc nie mogła w niej uczestniczyć. Sam ten fakt stanowi, że decyzja organu administracji wydana z naruszeniem powyższych przepisów powinna być uchylona przez sąd administracyjny. Jednolite w tym zakresie jest orzecznictwo sądowe. W wyroku z dnia 13 lutego 1986 r. (II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zachowanie wymagań art. 79 i 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy. Natomiast w wyroku z dnia 7 listopada 1988 r. (IV SA 701/88) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione. Po drugie, organy administracji rozpatrując sprawę oparły się na dowodach w postaci deklaracji skarżącej oraz dowodów z dwóch kontroli, a mianowicie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 sierpnia 2005 r. oraz w dniu 7 grudnia 2005 r. W tej sytuacji należy przyznać rację skarżącej, że kontrola przeprowadzona w grudniu 2005 r. z powodu okresu zimowego nie może dawać obrazu stanu rzeczywistego (tym bardziej, że skarżąca nie mogła w niej uczestniczyć). Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Art. 80 k.p.a. stanowi zaś, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r. (III SA 1838/91; ONSA 1992, Nr 2, poz. 45) podkreśla, że ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 k.p.a. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1989 r. (II SA 961/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 33) w świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Kodeks postępowania administracyjnego nie ustala ważności i hierarchii dowodów. Każdy środek dowodowy może być więc stosowany przez organ administracji. W sytuacji, kiedy kontrolę przeprowadzono w okresie zimowym i jest ona kwestionowana przez skarżącą, należało wykorzystać inne środki dowodowe jak zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny, przesłuchanie strony, a nie ograniczać się do ustaleń protokołów kontrolnych. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. ( I SA/Wr 700/79, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Również w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. ( SA 503/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 54) Sąd stwierdził, że zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. W sytuacji występującej w sprawie, w świetle zarzutów skargi nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, co powoduje niemożność prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z tych względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 litera "c" oraz art. 200 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.