II SA/Lu 652/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...]; 2. przyznaje [...] P. K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną z urzędu w kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia M. P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. P., w sprawie rozbiórki budynku mieszkalno - usługowego, wybudowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. W wyniku rozpoznania wniosku M. P. z dnia [...] listopada 2014 r. organ I instancji wydał postanowienie na podstawie art. 61a § 1 kpa i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki budynku mieszkalno- usługowego, wybudowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. Rozpatrując zażalenie M. P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że art. 61a § 1 kpa stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego realizowanego na działce nr [...] wydana została decyzja ostateczna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2006 r. [...], uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] sierpnia 2006 r. [...] i orzekł na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane o zatwierdzeniu Z. R. projektu budowlanego zamiennego schodków, zlokalizowanych na działce nr [...], obsługujących działkę przy ul. [...] w L. i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót przy budowie ww. schodów oraz o nałożeniu na nałożeniu na Z. R. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie schodów terenowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 880/06 oddalił skargę M. i P. P. oraz B. B. na powyższą decyzję. Zdaniem organu odwoławczego mimo prawomocnego pozwolenia na wznowienie robót przy powyższej inwestycji inwestor nie kontynuuje budowy, zatem stan faktyczny sprawy od 2006 r. do chwili obecnej nie uległ zmianie. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane odmawiająca Z. R. nakazu rozbiórki budynku mieszkalno-usługowego, wybudowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 629/09 oddalił skargę P. P. na powyższą decyzję. Wskazując na powyższy wyrok, organ odwoławczy wskazał, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Takie postępowanie, jeśli przeszkód do jego prowadzenia organ nie dostrzegł bezpośrednio po złożeniu wniosku i podjął czynności procesowe podlega umorzeniu, w przeciwnym razie organ winien zastosować art. 61a § 1 kpa i postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. i P. P.. Skarżący szczegółowo opisali stan sprawy, wskazując, że budynek jest samowolą budowlaną wobec uchylenia pozwolenia na budowę, a skarżący pomimo tego prowadził roboty budowlane. Przed rozpoznaniem skargi P. P. zmarł, a M. P. jest jego spadkobierczynią. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie jest okoliczność, iż sprawa rozbiórki budynku mieszkalno - usługowego, wybudowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. była już rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego, a ostatecznie skarga na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2009 r., została prawomocnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 629/09. Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska organu nadzoru budowlanego wskazać należy przede wszystkim, że w uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał "(...) w rozpoznawanej sprawie organ I instancji słusznie odmówił nakazu rozbiórki rozbudowy budynku. Należy podkreślić, że inwestor w chwili realizacji inwestycji posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego (jak wyżej wskazano nie z powodu jej wadliwości, lecz w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego), ale wywołała ona określone skutki prawne w czasie, gdy obowiązywała, a nadto pozostaje w mocy prawomocny wyrok sądu oceniający tę decyzję jako legalną. Domaganie się zatem rozbiórki spornego obiektu w oparciu o zarzuty sprzeczności z prawem jego usytuowania, gdy to usytuowanie wynikało z powyższej decyzji i nie zostało zakwestionowane przez sąd, nie może być skuteczne właśnie ze względu na prawomocność materialną orzeczenia sądu. Orzeczenie to wiązało zarówno organy nadzoru budowlanego rozpatrujące sprawę, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny. W przeciwnym razie, gdyby skarga została uwzględniona, w obrocie prawnym funkcjonowałyby prawomocne orzeczenia w sposób diametralnie odmienny oceniające ten sam stan faktyczny, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności ze wspomniana zasadą spójności i logiki działania organów państwowych. W konkluzji należy stwierdzić, że organ nadzoru nie był uprawniony na tym etapie postępowania do badania zgodności z prawem wykonanych już robót przy rozbudowie budynku usługowo-mieszkalnego. Wszystkie prace wykonane przez inwestora w tym zakresie - zostały wykonane w momencie, kiedy obowiązywała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W związku z tym i zarzuty podniesione w skardze, które sprowadzają się do zbadania poprawności i legalności wykonanych już robót budowlanych przy przedmiotowej rozbudowie są bezzasadne." Podkreślić należy, że powyższy wyrok został wydany 9 września 2010 r., a dotyczył decyzji odnoszącej się do stanu faktycznego i prawnego z września 2009 r. We wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. M. P. wskazała, że "(...) Pan R. budowę kamienicy prowadził dalej, a dzika budowa trwa 13 lat". Ostatecznie w ostatnim zdaniu wniosku skarżąca wskazała, że wnosi o "sporządzenie" nakazu rozbiórki. Dla oceny zaskarżonego postanowienia istotne znaczenie ma również okoliczność, że decyzją z dnia [...] października 2004 r., Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2004 r., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2003 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. R. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o cześć mieszkalno-usługową z mieszkaniami na wynajem wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wod.-kan., c.o., gazowej, wentylacji mechanicznej, na działce o numerze ew. [...] położonej przy ul. [...] w L. oraz budowę schodów terenowych obsługujących działkę przy ul. [...] w L., na działce nr ew. [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. R. na powyższą decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2004 r. Z powyższego wynika, że od 2004 do chwili obecnej Z. R. nie legitymuje się żadnym pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego. Wobec następujących okoliczności: upływ 6-ciu lat od wydania decyzji odmawiającej nakaz rozbiórki oraz brak pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w L., zasadnym było sprawdzenie i ustalenie przez organ nadzoru budowlanego czy konstytuowane były roboty budowlane po [...] września 2009 r. (ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki). W tym celu zasadnym było w pierwszej kolejności wezwanie przez organ administracji skarżącej do wskazania i określenia czy konstytuowane były roboty budowlane, a w zależności od treści oświadczenia skarżącej podjęcie dalszych czynności w sprawie. Nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, w powyższym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 kpa które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co implikuje zastosowanie normy określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i uchylił ww. postanowienia.