II SA/Lu 655/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej z Państwowego Funduszu Kombatantów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. uchyla decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania W. S. doraźnej pomocy pieniężnej. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że dochód jakim dysponuje wnioskodawca przekracza uprawniające do przyznania pomocy pieniężnej kryterium dochodowe ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie kryteriów, form i trybu przyznawania i udzielania pomocy pieniężnej z Państwowego Funduszu Kombatantów. Ponadto organ uznał, iż sytuacja wnioskodawcy nie jest szczególnie trudna, co uprawniałoby organ od odstąpienia od stosowania obowiązujących kryteriów. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się W. S. wnosząc o ponowne rozpatrzenia sprawy. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy ww. decyzję własną z dnia [...] W uzasadnieniu tej decyzji organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] dodając, iż dysponuje on ograniczonym budżetem przeznaczonym na pomoc socjalną i musi brać pod uwagę potrzeby innych wnioskodawców. Nie jest zatem możliwe pozytywne rozpatrzenie wszystkich wniosków i udzielenie każdemu wnioskodawcy pomocy zgodnie z oczekiwaniami. Następnie jednak w związku z wniesioną na tę decyzję skargą W. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działając w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] uchylił wydaną przez siebie wcześniejszą decyzję z dnia [...] i przyznał stronie doraźną pomoc pieniężna ze środków budżetu państwa znajdujących się w jego dyspozycji w wysokości 600 złotych. W konsekwencji tego rozstrzygnięcia postanowieniem z dnia 25 listopada 2009 r. tut. Sąd umorzył postępowanie w sprawie oznaczonej sygnaturą II SA/Lu 654/09. Organ administracji w podstawie prawnej decyzji wydanej w trybie autokontroli powołał poza art. 54 § 3 p.p.s.a. także m.in. art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że po wniesieniu skargi ponownie przeanalizował zgromadzoną w sprawie dokumentację i uwzględniając treść art. 19 ust. 6 ustawy o kombatantach (...) który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach Kierownik Urzędu może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach niż określone w ww. rozporządzeniu, uwzględnił skargę w całości i uchylił decyzję własną z dnia [...] oraz przyznał pomoc pieniężna stronie w wysokości 600 zł z uwagi na jej zły stan zdrowia oraz ponoszone wydatki na leczenie. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wniósł W. S. wyrażając niezadowolenie z kwoty przyznanej pomocy pieniężnej. W skardze podniósł, iż mieszka w domu który wymaga gruntownego remontu, na co go nie stać. Ponadto zaznaczył, iż ponosi znaczne koszty związane z wykupem leków i ogrzaniem domu. Konkludując wniósł o przyznanie mu pomocy pieniężnej w wysokości 150 złotych miesięcznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnił, iż Kierownik Urzędu nie udziela pomocy z przeznaczeniem na remont mieszkania, chyba że jest on niezbędny ze względu na zaistnienie szczególnie trudnych warunków życiowych, które mogą być usunięte przez remont, bądź wymaga dostosowania do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Swoista opieka nad kombatantami realizowana bowiem jest przez wypłatę comiesięcznych dodatków do rent i emerytur, natomiast doraźną pomocą pieniężną mogą zostać dodatkowo objęte osoby znajdujące się w wyjątkowo trudnych warunkach. Pomoc ta jest przyznawana indywidualnie, w granicach uznania administracyjnego, w zależności od udokumentowanych okoliczności przedstawionych we wniosku. W niniejszej sprawie Kierownik Urzędu wziął pod uwagę fakt, iż skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i przyznał pomoc pieniężną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie choć zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które Sąd zgodnie z przywołanym wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. wziął pod uwagę z urzędu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy kontrola Sądu dotyczy legalności aktów administracyjnych (decyzji), które wydano w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania skarżącemu W. S. przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych doraźnej pomocy pieniężnej z uwagi na jego trudną sytuację materialną. Podkreślić również należy, iż kontrola ta ma w sprawie niniejszej dodatkowo pewną specyfikę związaną z zaskarżeniem decyzji wydanej w ramach uprawnień autokontrolnych organu, zamieszczonych w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że autokontrola zaskarżonej ostatecznej decyzji przez organ administracji publicznej który ją wydał, "stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem tej decyzji do sądu administracyjnego" (tak komentarz do art. 54 p.p.s.a.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sadami administracyjnymi... , " WP LexisNexsis", W-wa 2005, str. 250). Celem autokontroli jest więc umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s. 141). Tak wydana decyzja autokontrola podlega ocenie sądowej, przy czym - co należy podkreślić - w przypadku jej eliminacji z obrotu prawnego wyrokiem na skutek uwzględnienia skargi (uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności) organ traci uprawnienia do ponownego stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a., zaś przekazaniu do rozpoznania sądowi podlega skarga, której wniesienie poprzedziło postępowanie związane z zastosowaniem środków autokontroli (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sadami administracyjnymi..., str. 254, 257-258). Taka nijako "rozszerzona" kontrola, wykraczająca poza ściśle rozumiany przedmiot zaskarżenia i sięgająca "w głąb" sprawy, jest w takim przypadku niezbędna do końcowego załatwienia sprawy w myśl przywołanego już art. 135 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, wskazać należy, iż organ wydał nieprawidłowe pod względem formalnym rozstrzygnięcie autokontrole, które z tej przyczyny nie mogło się ostać w obrocie prawnym. W tym zakresie przede wszystkim wskazać należy, że art. 54 § 3 p.p.s.a. nie określa prawnych form, w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości". Rozstrzygnięcie organu administracyjnego nie może jednakże ograniczyć się do stwierdzenia, że organ ten "uwzględnia skargę". Bezspornym przecież jest, że autokontrola ma na celu ponowne zajęcie się dana sprawą i ponowne jej rozstrzygnięcie, tym razem w zgodzie z przepisami prawa. Przy czym organ administracyjny, działając na zasadzie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie przekształca się w sąd administracyjny. W przeciwieństwie bowiem do sądu ma kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięci sprawy. W związku tym decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinna nie tylko rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji ale również decyzji wydanej w pierwszej instancji, jeśli tego wymaga tok postępowania. Należy bowiem pamiętać, iż pod wpływem sygnału zawartego w skardze organ dokonuje - podobnie jak ma to miejsce w przypadku art. 132 k.p.a. - korekty poprzedniego zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego z tą jednak różnica, iż w sprawie zapadły już dwa rozstrzygnięcia administracyjne. Tak więc nowo wydane rozstrzygnięcie organu powinno odpowiadać rozstrzygnięciu, które byłoby konsekwencją ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości albo w części przez sąd administracyjny. Oznacza to, iż w razie zaskarżenia decyzji wydanej przez organ odwoławczy, rodzaje rozstrzygnięć dopuszczalne w trybie autokontroli należy konstruować, mając na względzie przepisy k.p.a. regulujące kompetencje orzecznicze organu odwoławczego (art. 138 k.p.a.). Zatem prawidłowo wydana decyzja autokontrolna może zawierać następujące rozstrzygnięcia: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy; 2. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i orzeczenie o istocie sprawy; 3. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania I instancji; 4. uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydał decyzję autokontrolną, którą uwzględniając w całości skargę W. S., uchylił zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] oraz przyznał skarżącemu doraźną pomoc pieniężną w wysokości 600 złotych. A zatem organ orzekł o istocie sprawy, jednakże nie uchylił decyzji wydanej przez niego w pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie takie wywołuje ten skutek, że w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje (tego samego organu), wydane w tej samej sprawie, odmiennie regulujące byt prawny skarżącego. Mianowicie po wydaniu tego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym była zarówno decyzja z dnia [...] odmawiająca przyznania skarżącemu doraźnej pomocy pieniężnej oraz decyzja autokontrolna z dnia [...] odmiennie rozstrzygająca sprawę tj. przyznająca doraźną pomoc pieniężną. W związku z tym uznać należy, iż w sytuacji gdy w sprawie wydano dwa rozstrzygnięcia (tj. w I i II instancji) negatywnie rozstrzygające żądanie strony, organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie w trybie autokontroli przewidujące załatwienie sprawy co do istoty odmiennie od wydanych rozstrzygnięć obowiązany jest nie tylko uchylić własne rozstrzygnięcie ale również utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W przedmiotowej sprawie organ nie dochował tego obowiązku, co oznacza, iż zaskarżona decyzja autokontrola z dnia [...] została wydania z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. uzasadniającym stwierdzenie nieważności tego aktu administracyjnego przez Sąd na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wspomniano na wstępie stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja autokontrolna została wydana z naruszeniem prawa skutkuje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. To zaś powoduje, iż "odżywa" decyzja Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Pomimo, iż akt ten nie był formalnie objęty skargą w niniejszej sprawie, Sąd dokonał jego kontroli, korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 135 p.p.s.a., stwierdzając, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, którego zakres nie pozostawał bez wpływu na wynik sprawy. Bezspornym bowiem jest, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję wydaną w ramach uprawnień autokontrolnych, określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a., sąd jest uprawniony do ewentualnego uchylenia poprzedzających ją decyzji, jeżeli stwierdzi niezgodność z prawem również tych decyzji (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. I OSK 91/06, opubl. LEX nr 289087). Nadto Sąd miał na uwadze, że decyzja z dnia 22 lipca 2009 r. została zaskarżona do tut. Sądu przez W. S. Jednakże po wydaniu decyzji autokontrole postępowanie w tej sprawie - wobec braku przedmiotu zaskarżenia - zostało umorzone prawomocnym postanowieniem z dnia 25 listopada 2009 r. (II SA/Lu 654/09), co uniemożliwia powrót do tego postępowania. Podstawę materialno - prawną decyzji z dnia [...] stanowią przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371), której art. 19 ust. 1 przewiduje, że kombatantom i innym osobom uprawnionym znajdującym się w trudnych warunkach materialnych oraz w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych - może być przyznana doraźna lub okresowa pomoc pieniężna. Kryteria, formy i tryb przyznawania i udzielania pomocy określają przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie kryteriów, form i trybu przyznawania i udzielania pomocy pieniężnej z Państwowego Funduszu Kombatantów (Dz. U. z 1998 r., Nr 53 poz. 334). Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji autokontrolnej oraz decyzji z dnia [...] oznacza konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku stron z dnia 25 czerwca 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym rozpoznając ten wniosek ponownie Kierownik Urzędu zobowiązany będzie tak przeprowadzić postępowanie, by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa materialnego i procedury administracyjnej, pamiętając przy tym o szczególnej roli uzasadnienia decyzji wydawanych w trybie uznania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji autokontrolnej z dnia 2 września 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w punkcie II sentencji wyroku uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 22 lipca 2009 r. odmawiającą przyznania doraźnej pomocy pieniężnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.