II SA/Lu 657/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. Z. na uchwałę Rady Dzielnicy S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej zgłoszenia zadań do realizacji ze środków z rezerwy celowej na 2019 r. p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia 7 października 2019 r. Z. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w L. skargę na uchwałę Rady Dzielnicy S. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Dzielnicy S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zgłoszenia zadań do realizacji ze środków z rezerwy celowej na 2019 r. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Rady Dzielnicy S. wniosła o odrzucenie skargi wskazując, że Rada Dzielnicy jest organem jednostki pomocniczej gminy i nie ma zdolności sądowej oraz nie może być stroną w postępowaniu sądowym. Ponadto organ podniósł, że skarga została wniesiona przez podmiot nieuprawniony i bez uprzedniego wyczerpania przysługującego środka zaskarżenia, tj. wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. W pierwszej kolejności rozważyć należy właściwość sądu administracyjnego w rozpatrywaniu skarg na uchwały rad dzielnic, jako jednostek pomocniczych gmin. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej jako "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd zwraca uwagę, że powołany art. 101 ust. 1 u.s.g. dotyczy dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał organów gminy, natomiast przedmiotem skargi Z. Z. jest uchwała Rady Dzielnicy S. , jako jednostki pomocniczej Gminy. W związku z powyższym, należy wiec dokonać rozróżnienia kwestii procesowej - reprezentowania dzielnicy w postępowaniu sądowoadministracyjnym od zagadnienia posiadania przymiotu strony w takim postępowaniu. Rada dzielnicy jest jedynie organem jednostki pomocniczej gminy i jako taki organ nie jest podmiotem praw i obowiązków ustanowionych w prawie materialnym, albowiem podmiotem tych praw mogłaby być jedynie jednostka pomocnicza, tj. dzielnica. Organ jednostki pomocniczej samorządu terytorialnego nie może być samodzielnym podmiotem w sferze praw i obowiązków. W konsekwencji nie posiada również zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 p.p.s.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt III RN 144/01, OSNP 2003/15/349). Kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie, że skarga została złożona na uchwałę Rady Dzielnicy S., a więc na akt uchwalony przez podmiot, który nie posiada zdolności sądowej, w konsekwencji zatem również zdolności do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona w rozumieniu art. 25 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, zdolność sądową mają osoby fizyczne, osoby prawne, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadajace osobowości prawnej, organizacje społeczne nieposiadajace osobowości prawnej oraz inne jednostki organizacyjne nieposiadajace osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 5 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa, dzielnice, osiedla i inne. Ustawowym organem dzielnicy (osiedla) jest rada jako organ uchwałodawczy (art. 37 ust. 1 u.s.g.). Organem wykonawczym jest natomiast zarząd dzielnicy (art. 37 ust. 2 u.s.g.), który zgodnie z art. 39 ust. 4 u.s.g. może zostać upoważniony przez radę gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Ustawa o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostkom pomocniczym osobowości prawnej, ponieważ osobowość taką posiada tylko gmina (art. 2 u.s.g.), która niewątpliwie posiada także zdolność sądową. Jednostki pomocnicze tworzone są natomiast przez radę gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 5 ust. 2 u.s.g.). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy również ustalenie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki (art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g.). Ponadto rada gminy kontroluje ich działalność (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa odrębny statut, uchwalany przez radę gminy. Zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła określa statut, który ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1 u.s.g.). Statut gminy określa również uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.). Oczywistym jest więc, że jednostka pomocnicza stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a kompetencje te określa jednostce pomocniczej wyłącznie gmina w statucie. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Jednostka pomocnicza jest więc wyłącznie elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą", nie ma poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego. Nie może być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OZ 1107/12 dostępny w CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2003 r. sygn. akt IV SA 2841/03 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2000 r. sygn. akt II SA/Łd 1097/00, ONSA z 2001 r., nr 4, poz. 187). A zatem, powyższe prowadzi do wniosku, że dzielnica jako jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 p.p.s.a. grup, nie jest ona bowiem również jednostką organizacyjną ani organizacja społeczną. Ustawa samorządowa wyraźnie rozróżnia pojęcie jednostki pomocniczej i jednostki organizacyjnej w gminie (art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.s.g.). Odmiennie reguluje tryb ich tworzenia (art. 5 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 lit. h u.s.g.). Ponadto jednostki organizacyjne w przeciwieństwie do pomocniczych prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych, a więc w formie jednostek budżetowych czy zakładów budżetowych. Jednostki organizacyjne działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy (por. M. Niezgódka-Medek, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 84). Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że uchwała rady dzielnicy nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, albowiem dzielnice są wyłącznie elementami składowymi gmin, których kompetencje mieszczą się w określonych ramach, poza którymi nie posiadają one samodzielnego bytu prawnego ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 61/04, dostępny w CBOSA). Dodatkowo, niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi także z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał § 2 art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z którego wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały organu samorządowego obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w cytowanym powyżej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z ust. 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008r.,SK 76/06, Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1053), skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, s. 69). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Z treści skargi wynika, że naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatruje w tym, że na podstawie zaskarżonej uchwały o utworzeniu skweru, zakątku zielonego dla zabaw i edukacji dla dzieci na działce [...] przy ul. [...] i [...] "spowoduje faktyczne usunięcie zieleni znajdującej się obecnie na skwerze poprzez konieczność wybudowania infrastruktury (ławki, urządzenia do zabawy dla dzieci, utwardzone podłoże), a także wzrost zagrożenia osobistego skarżącego i mieszkańców okolicznych nieruchomości (..)". Skarżący nie wskazał zatem przepisu, z którego wynikałby jego interes prawny w tym zakresie oraz jego naruszenia, czyli ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień chronionych prawem, co jest warunkiem dla uznania legitymacji skargowej. Z pewnością nie stanowi naruszenia interesu prawnego twierdzenie skarżącego o nadmiernej eksploatacji placu zabaw przez młodzież i osoby dorosłe, które mogą spowodować dewastację terenu i inne uszkodzenia, a także ewentualne zagrożenia dla stosunków wodnych okolicznych gruntów stanowiących własność innych mieszkańców okolicznych nieruchomości. Tym bardziej, że jak wskazano w odpowiedzi na skargę, teren na którym rada dzielnicy zamierza wnioskować o urządzenie skweru wraz z ścieżką edukacyjną dla dzieci jest gruntem Skarbu Państwa będącym w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w L. i w ewidencji jest to pas drogowy. W konsekwencji należy uznać, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Brak wykazania tego naruszenia po stronie skarżącego powoduje, że skarżący nie ma wymaganej przez art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Należy zatem przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodzi od osoby nie mającej legitymacji skargowej i z tego powodu również na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wobec brzmienia powołanych powyżej przepisów, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. zastosowanie będzie miał art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że skarga na akt nieobjęty zakresem właściwościowości sądu administracyjnego jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powyższe, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.