II SA/Lu 658/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr[...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2013 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu zażalenia T. T., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 kwietnia 2013 r., nr [...], ustalające opłatę legalizacyjną. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie ustalił, że na działce nr 580/1 w [...] T. T. w 2006 r. dokonał rozbudowy istniejącego budynku letniskowego o część o wymiarach 2,90 x 3,00 m (stanowiącą łazienkę), bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W związku z tym organ ten postanowieniem z dnia 17 października 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 grudnia 2012 r. określonych dokumentów. Na wniosek inwestora organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013 r., nr [...], zmienił powyższe postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin na dzień 30 marca 2013 r. Inwestor w dniu 29 marca 2013 r. złożył w PINB w [...] dokumentację budowlaną, po czym, wobec stwierdzenia w niej braków, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2013 r., nr [...], nałożył na niego obowiązek uzupełnienia dokumentacji do dnia 15 kwietnia 2013 r. W dniu 15 kwietnia 2013 r. strona usunęła braki wskazane przez PINB w [...]. W tej sytuacji wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił T. T. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ drugiej instancji stwierdził, że wysokość opłaty legalizacyjnej została ustalona przez organ pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust.1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). W przypadku zaś nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nakazuje – w drodze decyzji – rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, co wynika z art. 49 ust. 3 w zw. z 48 ust. 1 wskazanej ustawy. Opłata legalizacyjna, jak wskazał organ, stanowi – w stosunku do nakazu do rozbiórki – prawną alternatywę przywrócenia porządku budowlanego, uzależnioną od wyboru sprawcy samowoli. Skargę do Sądu na postanowienie organu drugiej instancji złożył T. T., wnosząc o umorzenie bądź zmniejszenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Skarżący wskazał, że przeprowadzone przez niego roboty budowlane wynikały z konieczności usunięcia szkód po powodzi, jaka miała miejsce w 2010 r., zaś wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło na wniosek osoby pozostającej z nim w konflikcie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "ustawa"), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W świetle ustaleń organów administracji, roboty budowlane, przeprowadzone samowolnie przez skarżącego, obejmowały rozbudowę obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr 580/1 w [...]. Obiekt ten, zgodnie z przedłożonym przez skarżącego projektem budowlanym, jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (k. 17-35 projektu budowlanego). Oznacza to, że wskazany obiekt budowlany spełnia wszystkie wymogi pozwalające uznać go za budynek w rozumieniu przepisów ustawy (art. 3 pkt 2 ustawy). Mając na uwadze jego przeznaczenie, trafnie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że obiekt ten stanowi budynek letniskowy. Z przepisów art. 29-31 ustawy nie wynika, by roboty budowlane obejmujące rozbudowę budynku letniskowego zwolnione były z pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem stwierdziły organy administracji obu instancji, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane wymagały, przed ich rozpoczęciem, legitymowania się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, stosownie do reguły określonej w art. 28 ust. 1 ustawy. Podkreślić należy, że w przypadku stwierdzenia, że budowa (a zatem – w myśl art. 3 pkt 6 ustawy – również rozbudowa) obiektu budowlanego wykonana została bez wymaganego pozwolenia na budowę, przepis art. 48 ust. 1 ustawy nakazuje organom nadzoru budowlanego wydanie nakazu rozbiórki, chyba że zachodzą podstawy do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, stosownie do art. 48 ust. 2-4 ustawy. W świetle art. 48 ust. 2 ustawy, jeżeli samowolna budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z ust. 3 art. 48 ustawy, w postanowieniu, o którym mowa wyżej, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z dnia 17 października 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do 30 grudnia 2012 r. (przedłużonym następnie do 30 marca 2013 r.) dokumentów w postaci: 1. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, to jest 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia skarżącego o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. 84, 93 akt adm. I inst.). Należy podkreślić, że wobec wykonania przez skarżącego powyższego postanowienia, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było rozpoczęcie kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, to jest ustalenie, na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy, opłaty legalizacyjnej. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2013 r. ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną, celem zalegalizowania dokonanej przez niego samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu, wysokość tej opłata została obliczona zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1-3 ustawy. Przepisy te stanowią, że opłatę legalizacyjną stanowi podlegający pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, zaś kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Organy obu instancji wyjaśniły, że wielkość opłaty wynosi 50 x [ iloczyn stawki opłaty (S), wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), wynoszącego dla powyższego budynku 1 (kategoria obiektu III - inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie) oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego (W), który dla opisanego obiektu (kategorii obiektu III) wynosi 1]. W ocenie Sądu, wskazany wyżej współczynnik wielkości omawianego obiektu oraz współczynnik kategorii obiektu, został prawidłowo ustalony organy nadzoru budowlanego, w oparciu o załącznik do ustawy. Obliczona w ten sposób opłata legalizacyjna wyniosła 25 000 zł, to jest stanowiła wynik następującego iloczynu: 50 x 500 zł x 1 x 1. Nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji wskazał też termin, w jakim należy uiścić opłatę oraz pouczył o skutkach określonych w art. 49 ust. 3 ustawy, w razie nieuiszczenia opłaty w siedmiodniowym terminie od dnia doręczenia postanowienia. Zgodnie z tym przepisem, organ po stwierdzeniu, że opłata nie została w terminie dokonana, wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że w świetle powołanych przepisów ustawy, uiszczenie opłaty zostało pozostawione woli strony, albowiem nie podlega ona obowiązkowemu ściągnięciu, jako obowiązek pieniężny egzekwowany w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.). Warunkiem wymierzenia opłaty legalizacyjnej jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego popełnienia samowoli budowlanej oraz ustalenie, że samowola ta może być zalegalizowana, a podmiot, który ją popełnił wykonał nałożone obowiązki na niego przez organ, w myśl art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy. W ocenie Sądu kwestie podniesione w skardze nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd ani organy nadzoru budowlanego nie mogą miarkować wysokości opłaty legalizacyjnej ani tym bardziej orzec o jej umorzeniu, albowiem przepisy ustawy takiej możliwości nie przewidują. Stosownie do powołanych przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego. Z tych samych powodów na wynik sprawy nie może mieć wpływu okoliczność, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem skierowanym do organów nadzoru budowlanego przez osobę pozostającą ze skarżącym w sporze przed sądem cywilnym. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.