II SA/Lu 658/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2024 r., znak: SKO.41/2237/OD/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. A. I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej jako "strona", "skarżąca", "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika następujący stan faktyczny i prawny. Postanowieniem Prezydenta Miasta L. z dnia 17 lutego 2022 r. znak: [...] 1.7032.28.2022 wydanym wobec K. F. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie gromadzenia przez Spółkę odpadów w pojemnikach na odpady komunalne w miejscu do tego nieprzeznaczonym w budynku ul. [...] w L.. W wyniku rozpatrzenia zażalenia K. F. postanowieniem z dnia 14 marca 2022 roku znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia 17 lutego 2022 r. Następnie decyzją z dnia 14 czerwca 2022 r. znak: [...] Prezydenta Miasta L. nakazał [...] Sp. z o.o. jako właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w L., usunięcie wszystkich pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych o kodach 20 01 01 - papier i tektura, 20 01 39 - metal i tworzywa sztuczne, 20 01 02 - szkło, ustawionych na miejscu postojowym dla pojazdów na w/w nieruchomości poprzez ich ustawienie zgodnie z projektem budowlanym dla tej nieruchomości w terminie do dnia 30 września 2022 r. oraz powiadomienie o wykonaniu obowiązku organu I instancji. Decyzja jest ostateczna. [...] Sp. z o.o. wnioskiem z dnia 30 października 2022 r. zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej z dnia 14 czerwca 2022 r. znak: [...] W ocenie Kolegium decyzja wydana przez Prezydenta Miasta L. nie narusza obowiązujących przepisów prawa - w kontekście żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 k.p.a., w szczególności, że decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną. Strona została pouczona o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznania sprawy, a nadto o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Strona skorzystała z prawa do złożenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 162/23. Postanowienie WSA w Lublinie o odrzuceniu skargi jest prawomocne. Spółka złożyła kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 14 czerwca 2022 r., znak: [...], nakazującej spółce [...] usunięcie pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych z miejsca postojowego i ustawienie tychże w miejscu wyznaczonym w projekcie budowlanym. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2023 r. [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 14 czerwca 2022 r. Następnie Spółka wnioskiem z dnia 7 maja 2024 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności postanowienia tego organu z dnia 14 marca 2022 r., znak: [...] Zdaniem skarżącej wskazane postanowienie rażąco narusza prawo (podstawa nieważności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a) oraz jest nieważne z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Zarzucono, że postanowienie wydano bez przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, rażąco narusza art. 107 k.p.a, między innymi poprzez powtórzenie ("kopiowanie") przez Kolegium w postanowieniu argumentacji podniesionej w zażaleniu złożonym przez K. F. od postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia 17 lutego 2022 r. znak: OŚ-NK- 1.7032.28.2022. Zarzucono nadto naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. Złożono wnioski w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz o przeprowadzenie rozprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławczego postanowieniem z dnia 14 czerwca 2024 r. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia tego organu z dnia 14 marca 2022 r., znak: [...] Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Kolegium wyjaśniło, że zobligowane było zbadać, czy w sprawie zaistniały przesłanki odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zasadniczą podstawą prawną postanowienia Kolegium z dnia 14 marca 2022 roku był przepis art. 61a k.p.a. Z postanowienia wydanego na podstawie art. 61 a k.p.a. nie można wywodzić skutków prawnych porównywalnych ze skutkami prawnymi decyzji administracyjnych. Postanowienie Kolegium z dnia 14 marca 2022 r. o uchyleniu postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania oznacza, że postanowienie z dnia 14 marca 2022 r. nie zakończyło sprawy merytorycznie, lecz prowadziło do rozpoznania sprawy merytorycznie dopiero w decyzji wydanej w dniu 14 czerwca 2022 r. Kolegium wskazało, że postanowienie z dnia 14 marca 2022 r. nie zawierało żadnych ustaleń faktycznych i prawnych rozstrzygających sprawę co do istoty, w szczególności nie nakładało żadnych obowiązków na Spółkę. Postanowienie nie stanowiło rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Było postanowieniem jedynie formalnym, oceniającym odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku złożonego przez K. F.. Zatem rozpoznając zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia 17 lutego 2022 r. znak OŚ-NK-1.7032.28.2022 -Kolegium dokonało wyłącznie formalnej oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie. Postanowienia z dnia 14 marca 2022 r. nie doręczono Spółce, lecz stała się ona stroną prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 14 czerwca 2022 r., od której Spółka nie złożyła odwołania od decyzji, złożyła jedynie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Obecnie złożony wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 14 marca 2022 r. stanowi w ocenie Kolegium środek prawny mający na celu pośrednio podważenie ostatecznej decyzji z dnia 14 czerwca 2022 r. - w sytuacji gdy Spółka nie skorzystała z prawa złożenia odwołania od decyzji oraz skorzystała z prawa złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wszczęcie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia formalnego nie może zmierzać pośrednio do prowadzenia kontroli rozstrzygnięcia merytorycznego wydanego na osi czasu po postanowieniu formalnym. Kolegium wyjaśniło, że w ramach postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia formalnego nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego. W związku z brakiem wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności - nie zaistniały przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przewidziane w art. 89 k.p.a. W skardze do tut. Sądu skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 6 k.p.a., w ten sposób, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie została oparta o przepisy prawa, a tylko w oparciu o dywagacje o niedopuszczalności takiego postępowania. Zdaniem skarżącej postanowienie Kolegium o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie pojemników na odpady, rozstrzygnęło kwestię podstawy prawnej prowadzenia postępowania w sprawie tych pojemników. Nadto wskazywało, merytoryczne rozstrzygnięcie oraz to kto jest kim w postępowaniu - np. kto jest wytwórcą odpadów. W następstwie postanowienia Kolegium, Prezydent Miasta wydał decyzję w całości uwzględniającą merytoryczne rozstrzygnięcie tego postanowienia. Do decyzji przepisano także główne ustalenia stanu faktycznego nie badając tego stanu, co w efekcie doprowadziło do błędnych ustaleń. Skarżąca podkreśliła, że fundamentalną kwestią w sprawie jest to, że postanowienie Kolegium zostało "przepisane" dosłownie w 99% ze skargi strony, która żądała usunięcia pojemników na odpady. - art. 7 i 7a k.p.a. w ten sposób, że Kolegium nie podjęło żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. - art. 77 k.p.a., pomimo jasnego wskazania i dowodów, że postanowienie Kolegium z dnia 14 marca 2022 r. zostało, co najmniej zmanipulowane w kwestii lokalizacji pojemników na odpady, a dowody te nie zostały w ogóle zauważone. Zamiast wnikliwego zbadania sprawy mamy do czynienia z pomijaniem dowodów, zacieraniem obrazu rzeczywistości, samo-usprawiedliwianiem się Kolegium. - art 157 § 2 k.p.a., naruszono poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem strony okoliczności sprawy wskazują konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, z urzędu. Organy wyższego stopnia występują w tym przypadku w roli organów nadzoru, a nie organów odwoławczych. Tak więc mogą tu działać nie tylko z inicjatywy stron (jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym), ale i z inicjatywy własnej. Postępowanie nadzorcze można wszcząć w każdym czasie. Wszczęcie z urzędu postępowania może być rezultatem: inicjatywy własnej organu nadzoru lub sygnalizacji ze strony innego organu sprzeciwu prokuratora (art. 184 i art. 186 k.p.a.); żądania złożonego przez organizację społeczną (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.); żądania podmiotu upoważnionego na podstawie przepisów szczególnych skargi osoby trzeciej (art. 235 § 1 w związku z art. 233 k.p.a.) Odrzucony wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 14 marca 2022 r. spełnia wymogi skargi "osoby trzeciej". - art. 8 § 1 k.p.a., który nakazuje aby organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie nie jest bowiem dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest zobowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1635 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.), a które to wady przemawiałyby za wyeliminowaniem jego z obrotu prawnego. Przy czym dodatkowego podkreślenia wymaga, uwzględniając zakres i charakter podniesionych w skardze zarzutów, że sąd kontrolując zaskarżone postanowienie bada ją wyłącznie pod względem zgodności (legalności) z obowiązującymi przepisami prawa, a nie celowości, a tym bardziej słuszności jego wydania. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie Kolegium odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia tego organu z dnia 14 marca 2022 r., znak: [...], którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta L. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie gromadzenia odpadów komunalnych w miejscu do tego nieprzeznaczonym, wyznaczonym w projekcie budowlanym dla nieruchomości przy ul. [...] w L.. W tym miejscu należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Zastosowanie tego trybu stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. Regułą jest natomiast, aby przepisy o charakterze wyjątku intepretować ściśle, a nie rozszerzająco. Stosownie do przepisu art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie z inicjatywą w tym przedmiocie wystąpiła skarżąca, która we wniosku z dnia 7 maja 2024 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO w L. z dnia 14 marca 2022 r. Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, ma obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie, a zatem czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie (wszczęcia postępowania), o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wszczęcia postępowania: przesłanki podmiotowe, gdy podanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną oraz przesłanki przedmiotowe, których zaistnienie z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwia wszczęcie postępowania. Okoliczności "innej uzasadnionej przyczyny" nie zostały co prawda skonkretyzowane w k.p.a., ale przyjmuje się, że są to okoliczności, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Wnioskiem z dnia 7 maja 2024 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia 14 marca 2022 r., którym uchylono do ponownego rozpatrzenia postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia 17 lutego 2022 r. Wskazać należy, że postanowienie to wydano na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i nie rozstrzygało ono danej sprawy merytorycznie, nie odnosiło się do istoty sprawy i nie przesądzało o jej wyniku. Miało jedynie charakter formalny i ograniczało się do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego postanowienia organu I instancji. Ponadto podkreślić należy, że postanowieniem z dnia 17 lutego 2022 r. Prezydent Miasta L. odmówił wszczęcia postępowania, w którym wnioskodawcą był K. F. i Spółka w tym postępowaniu nie była stroną. Dopiero w toczącym się postępowaniu na skutek uchylenia tego postanowienia, w dniu 28 marca 2022 r. organ I instancji zawiadomił strony, w tym Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie usunięcia pojemników z odpadami komunalnymi z miejsca nieprzeznaczonego do ich czasowego magazynowania. W wyniku przeprowadzonego postępowania została wydana decyzja merytoryczna z dnia 14 czerwca 2022 r., wobec której skarżąca składała także wniosek o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec postanowienia formalnego – uchylającego postanowienie organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia z dnia 14 marca 2022 r. Wskazane postanowienie w żaden sposób nie rozstrzygało sprawy administracyjnej merytorycznie. Mając powyższe rozważania na względzie należy uznać za prawidłowe stanowisko Kolegium. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszeń przepisów prawa zarzucanych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podkreślić należy, że w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd również, działając z urzędu nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a Kolegium prawidłowo oceniło, że w niniejszej sprawie zaistniała niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego. Stąd podzielając w pełni ocenę wniosku dokonaną przez organ, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2024, poz. 935). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu brak było podstaw do wyznaczenia rozprawy. Akta sprawy zawierają bowiem wszystkie dokumenty stanowiące podstawę ustaleń faktycznych.