II SA/Lu 659/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2014r., znak: [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Wskazanym postanowieniem organ I instancji zawiesił na podstawie art. 97 § 4 kpa postępowanie dotyczące ustalenia zgodności z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane – budowy budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej o wymiarach [...] m na działce nr ewid. [...] w P., usytuowanego w odległości ok. [...] cm od granicy działki nr ewid. [...]. Jednocześnie tym samym postanowieniem organ wezwał inwestora J. K. do wystąpienia – w zakreślonym terminie - do Wójta Gminy P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2011r. na skutek zawiadomienia W. i F. L. o zbadanie legalności budowy przedmiotowego budynku. W toku postępowania ustalono, że budynek został zrealizowany w 1993r. bez pozwolenia na budowę, a jego budowa nie została zakończona, dlatego decyzją z dnia [...] lipca 2013r. organ nakazał inwestorowi jego rozbiórkę, jednak organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2013r. uchylił tę decyzję. Badając sprawę ponownie organ I instancji ustalił, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami gospodarczymi związanymi z produkcją rolną. Przy budynku magazynowym - stodole wybudowany został budynek gospodarczy do przechowywania sprzętów rolniczych wykorzystywanych w gospodarstwie rolnym. Budynek ten posiada wymiary [...] m, usytuowany jest w odległości ok. [...] cm od granicy działki nr ewid. [...]. Posiada fundamenty i stopy fundamentowe betonowe, trzy ściany zewnętrzne są murowane, na słupach żelbetowych, wypełnienie ścian wykonano z pustaków żużlobetonowych, konstrukcja dachu jest krokwiowa, wielospadowa, pokryta płytami falistymi azbestowo – cementowymi, oparta na ścianie budynku usytuowanej od strony granicy działki oraz o ścianę istniejącego budynku stodoły. Budynek nie posiada posadzki w ścianie od strony granicy działki wykonane są trzy otwory okienne, bez stolarki okiennej, zabezpieczone folią oraz tekturą. W ścianie od strony podwórka zamontowane są wrota drzwiowe drewniane. Według oświadczenia inwestora budynek został wybudowany w latach 1991-1992 bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu [...] grudnia 2011r. W. i F. L. złożyli pismo informujące, że przedmiotowy budynek został wybudowany po 2000r., na potwierdzenie czego dołączyli do pisma kserokopie aktu notarialnego z dni [...] lipca 2000r., Rp A nr [...] oraz informację z ewidencji gruntów wraz z wyrysem z mapy ewidencyjnej dla działki nr ewid. [...]. W związku z wątpliwościami co do okresu budowy przedmiotowego budynku organ przesłuchał świadków: Z. L., która zeznała, że budynek wybudowano ok. 2000-2001r., S. B., który wskazał na lata 1992-1993, T. K., wg którego budynek został wybudowany w okresie wiosna – jesień 1993r. oraz M. S., który wskazał na 1993r. Organ I instancji odnosząc się do pisma W. i F. L. z dnia [...] grudnia 2011r. i załączonych do niego kserokopii uznał, że kserokopie nie są dokumentami urzędowymi i nie mogą korzystać z mocy dowodowej oryginału zgodnie z art. 76 § 3 kpa. Z tego względu organ wezwał ich do przedstawienia tych dokumentów urzędowo poświadczonych przez organ lub podmiot, odpis lub wyciąg z dokumentów, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza, jednak wezwanie nie zostało wykonane. W związku z powyższym organ I instancji za wiarygodne uznał zeznania świadków S. B., T. K. i M. S., że budynek powstał w latach 1991-1993. W konsekwencji organ – stosując art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane - ustalił, że skoro budynek jest użytkowany od ok. 20 lat to jego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przed 1 stycznia 1995r., mimo że niektóre roboty nie zostały zakończone (brak posadzki, tynków, stolarki okiennej), Z tego względu organ stwierdził, że zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, a w świetle przepisu art. 37 ust. 1 tej ustawy, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Organ ustalił jednocześnie, że aktualnie gmina nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem należało umożliwić inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jest to okoliczność, która stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 4 kpa, co uzasadnia postanowienie o zawieszeniu postępowania. W. i F. L. wnieśli zażalenie na to postanowienie "w części od odpisu działki nr ewid. [...] do zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r.", stwierdzając, że "do dalszej części postanowienia (czyli od zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r.) zażaleń nie wnoszą". W zażaleniu zarzucili wadliwe ustalenia faktyczne dotyczące usytuowania budynku tj. jego odległości od granicy z ich działką nr [...] i znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. Ich zdaniem, część budynku została domurowana do istniejącej na ich działce stodoły, co powoduje "niebezpieczeństwo pożarowe na styku stodoły oraz nielegalnie postawionego budynku". W konsekwencji budynek narusza warunki techniczne obowiązujące zarówno przed, jako i po 1994r. Zakwestionowali również, że budynek został wybudowany w latach 1991-1993 i podnieśli, że nie mogli przedstawić potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów załączonych do pisma z dnia [...] grudnia 2011r., ponieważ oryginały tych dokumentów posiada inwestor. W tej sytuacji pominięcie tych dokumentów oraz zeznań Z. L. na okoliczność budowy budynku w 2000r. świadczy o wadliwości postępowania i zaskarżonego postanowienia. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił postanowienie organu I instancji o zawieszeniu i umorzył postępowanie w tym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, a organ I instancji naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, 77, 80 i 107 kpa. W szczególności organ nie podjął z urzędu odpowiednich czynności zmierzających do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w związku ze złożonymi przez wnioskodawców kserokopiami aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2000r. i wypisu z rejestru gruntów wraz z wyrysem z mapy ewidencyjnej wydanym przez Starostwo Powiatowe w B. z dnia [...] lipca 1999r., stanowiące dokumenty urzędowe. Zdaniem organu odwoławczego, niezasadne było natomiast żądanie od wnioskodawców przedłożenia tych dokumentów urzędowo poświadczonych, skoro oryginały tych dokumentów znajdują się w posiadaniu inwestora. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. K. domagając się uchylenia postanowienia organu odwoławczego. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy wobec istniejących wątpliwości co do stanu faktycznego, w szczególności okresu budowy przedmiotowego budynku, a w konsekwencji zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego, powinien samodzielnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe albo zlecić wykonanie niektórych czynności organowi I instancji, zgodnie z art. 136 kpa. Skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, że akt notarialny z dnia [...] lipca 2000r., na który wskazywali państwo L., ma charakter urzędowy, gdyż jest nim objęta umowa darowizny, a więc oświadczenie o charakterze cywilnoprawnym. Dokument ten ma więc charakter prywatny, w którym inwestor J. K. złożył jedynie oświadczenie co do tego w jaki sposób on sam postrzega znajdujące się na jego działce budynki. Zdaniem skarżącego, oba budynki: magazynowy – stodoła i budynek do przechowywania sprzętu rolniczego stanowią jeden budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, który został rozbudowany w 1993r., dlatego właśnie w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2000r. oświadczył, że działka nr ewid. [...] jest zabudowana stodołą murowano – drewnianą, budynkiem gospodarczym murowanym z jednym pomieszczeniem mieszkalnym oraz szopą drewnianą. W związku z tym, zdaniem skarżącego, ocena tego dokumentu została dokonana przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 80 kpa, a organ ten co najmniej przedwcześnie uznał, że przedmiotowy budynek został wybudowany pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, że następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w związku z wnioskiem W. i F. L., właścicieli działki nr [...] położonej w miejscowości P. o zbadanie legalności budowy budynku gospodarczego na sąsiedniej działce nr [...], który został zrealizowany przez J. K. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zaś wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w tym postępowaniu postanowienie o zawieszeniu postępowania w związku z wystąpieniem zagadnienia wstępnego tj. koniecznością uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Wskazany przepis stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Prejudycjalność zachodzi zaś tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe" (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013r., II OSK 2420/11). Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie było co najmniej przedwczesne, ponieważ nie zostało jednoznacznie ustalone, że decyzja o warunkach zabudowy, do której przedłożenia organ zobowiązał jednocześnie inwestora, stanowi takie niezbędne zagadnienie, bez którego niemożliwe jest rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji. Jak wskazano, postępowanie dotyczy budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (co jest niekwestionowane), dlatego podstawową okolicznością, którą organ powinien ustalić jednoznacznie było to, kiedy budynek został zrealizowany. Od tego bowiem zależy, w na podstawie jakich przepisów organ ma prowadzić postępowanie legalizacyjne i czy w ogóle jest ono możliwe tj. czy w trybie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane z 1994r." czy też w trybie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane z 1974r." Wynika to wprost z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Zgodnie bowiem z tym przepisem - do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust.1). Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. (ust.2), a takimi przepisami dotychczasowymi są m.in. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Należy wskazać, że każda z tych ustaw zawiera różne regulacje i wymagania dotyczące legalizacji obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowy, a w konsekwencji różne możliwości rozstrzygnięć. Z powołanego art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wynika, że o ile postępowanie zostało wszczęte obecnie, a więc na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1994r., to zastosowanie mają przepisy tej ustawy, z tym że jeżeli budowa obiektu została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przed 1 stycznia 1995r., to nie stosuje się art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., lecz przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że jeśli budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995r., w toku postępowania legalizacyjnego nie jest wymagane m.in. badanie zgodności budowy z przepisami techniczno – budowlanymi (art. 48 ust. 2 pkt 2), ani uiszczenie opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 48 ust. 5), nie jest możliwe również wydanie nakazu rozbiórki w razie niespełnienia tych wymagań. W takim wypadku stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., która pozwala na legalizację budowy nawet wtedy, jeśli jest ona niezgodna z przepisami technicznymi obowiązującymi w dacie budowy, o ile obiekt budowlany nie powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Obie natomiast ustawy uzależniają legalizację obiektu budowlanego od zgodności jego budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym – wynika to wprost z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. (obiekt musi się znajdować w ternie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę) oraz z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. (budowa powinna być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lit. "a") albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku baku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lit. "b"). Rozpatrując niniejszą sprawę organ I instancji uznał, że należy stosować w niej przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., bowiem budowa spornego budynku gospodarczego została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r., a w konsekwencji – wobec braku aktualnego planu miejscowego należało zobowiązać inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wymagało zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Rozstrzygnięcie to należy uznać co najmniej za przedwczesne. Jak bowiem wyżej wskazano, również przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. uzależniają legalizację robót budowlanych od ich zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc i na gruncie tej ustawy "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego" (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013r., II OSK 2217/11). Zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie z tej przyczyny byłoby jednak usprawiedliwione dopiero po jednoznacznym ustaleniu, na podstawie jakich przepisów toczy się to postępowanie, skoro – jak wyżej wskazano – obie ustawy przewidują różne tryby postępowania i różne kryteria legalizacji, nie ograniczające się tylko do wymogu zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji to od wielu różnych okoliczności zależy, czy legalizacja jest w ogóle możliwa. Prawidłowo zatem stwierdził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., że zawieszenie postępowania powinno być poprzedzone jednoznacznym ustaleniem okresu budowy spornego budynku, bowiem – w świetle art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawu budowlane z 1994r. – od tego zależy, w jakim trybie powinno być prowadzone postępowanie i jakie w konsekwencji mogą być w nim wydane rozstrzygnięcia. W sytuacji natomiast, gdy nie wiadomo, na podstawie jakich przepisów powinno toczyć się postępowanie i jakie przepisy, w szczególności techniczno – budowlanych mają być uwzględniane przy ocenie legalności budowy, nie jest możliwe przyjęcie, że przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy wynik sprawy. Może bowiem okazać się, że obiekt nie spełnia warunków technicznych, umożliwiających jego legalizację, a zatem decyzja o warunkach zabudowy nie będzie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Z powyższych względów stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, albowiem organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego pozwalającego na jednoznaczne ustalenie okresu budowy spornego budynku, co na tym etapie czyniło wydanie postanowienia o zawieszeniu co najmniej przedwczesnym. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie był uprawniony samodzielnie przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie. Ustalenie okresu budowy spornego budynku – jak wyżej wskazano – jest podstawową okolicznością pozwalającą na wszczęcie prawidłowego trybu postępowania legalizacyjnego, a to powinno być przeprowadzone przez organy obu instancji Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.