II SA/Lu 659/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej przewodów kominowych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - zwanej dalej jako "k.p.a.") oraz w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane" - po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] nakazujące temu Przedsiębiorstwu wykonanie - w zakreślonym terminie - ekspertyzy stanu technicznego przewodów kominowych i podłączonych do nich urządzeń tj. kotłów gazowych c.o. i c.w. z otwartą komorą spalania w lokalach mieszkalnych nr [...] w budynku przy ul. [...] w L., sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane o odpowiedniej specjalności oraz należącą do właściwej izby samorządu zawodowego, zawierającą określenie stanu technicznego ww. przewodów kominowych i prawidłowości działania podłączonych do nich urządzeń, w tym kotłów c. o. i c. w. z otwartą komorą spalania wraz ze wskazaniem zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania, celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2018 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego miasta L. wpłynęło pismo W. K., która domagała się skontrolowania przewodów kominowych i gazowych w lokalach nr [...] i nr [...] budynku usytuowanego przy ul. [...] w L., wynajmowanym przez jej córkę, w związku z tym, że dnia [...] stycznia 2018 r. sześć osób zamieszkujących te lokale, zostało hospitalizowanych z podejrzeniem zaczadzenia. W związku z tym pismem, organ I instancji wezwał Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o., będącego właścicielem spornej nieruchomości, do złożenia wyjaśnień dotyczących stanu technicznego przewodów kominowych, wentylacyjnych, dymowych i spalinowych oraz instalacji gazowej oraz przedstawienia książki obiektu i protokołów z przeglądów okresowych w spornym budynku. W dniu [...] marca 2018 r. pracownicy organu I instancji dokonali czynności kontrolnych w lokalach nr [...] i nr [...] stwierdzając następujący stan faktyczny: W lokalu nr [...] znajdującym się na II piętrze kamienicy, brak ciągu w przewodzie wentylacyjnym łazienki, w której znajduje się kocioł gazowy z otwartą komorą spalania. Ściana między kuchnią a łazienką, pod sufitem posiada otwór o wymiarach ok. 35 cm x 70 cm. Wszystkie okna w lokalu zostały wymienione na okna z PCV, bez nawiewników i tylko okno kuchenne ma nacięcia w uszczelkach, wykonane po zdarzeniu z dnia [...] stycznia 2018 r. Pomiary prędkości przepływu powietrza wykonane w przewodzie wentylacyjnym łazienki przy zamkniętych oknach wykazały brak przepływu powietrza (0 m/s). Pomiar przepływu powietrza w przewodzie wentylacyjnym w kuchni wykazał ciąg prawidłowy 0,52 m/s. Z informacji i pisma P[...] Sp. z o.o. nie ma pozwolenia na wykonanie instancji gazowej z kotłem c. o. i c. w. w lokalu nr [...]. Z kolei w lokalu nr [...] znajdującym się na II piętrze budynku, w przewodzie wentylacyjnym kuchni, w której zamontowany jest kocioł gazowy c.o. i c.w. typu "Junkers" z otwartą komorą spalania, stwierdzono ciąg wsteczny. W kuchni przewód spalinowy od kotła poprowadzony jest pod sufitem rurą spiro przez ścianę do łazienki. W łazience przewód spalinowy jest dodatkowo zabudowany konstrukcją karton - gips z zamontowaną kratką rewizyjną. Okna w mieszkaniu zostały wymienione na PCV bez nawiewników i dopiero po zdarzeniu z dnia [...] stycznia 2018 r. w oknie kuchni w uszczelkach wykonano nacięcia. W ścianie między łazienką a kuchnią pod sufitem wykonany jest otwór o wymiarach ok. 35 cm x 70 cm, który jest przeszklony bez możliwości uchylenia. Pomiary ciągu w przewodzie wentylacyjnym kuchni, przy zamkniętych okna wykazały ciąg wsteczny -0,84 m/s, zaś w łazience w przewodzie wentylacyjnym prędkość przepływu powietrza wyniosła +0,48 m/s. Na wykonanie instalacji w lokalu nr [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o uzyskała pozwolenie. Uczestnicząca w czynnościach kontrolnych A. S., najemca lokalu nr [...], oświadczyła, że w dniu [...] stycznia 2018 r. zostało wezwane Pogotowie Ratunkowe i Straż Pożarna, która stwierdziła obecność tlenku węgla w mieszkaniach nr [...] i nr [...]. W związku z powyższym, organ administracji zakazał użytkowania kotła gazowego w tych lokalach, do czasu zapewnienia odpowiedniego dopływu powietrza do kotła gazowego i zapewnienia skutecznej wentylacji w lokalu nr [...], a w lokalu nr [...] do czasu prawidłowego odprowadzenia spalin, co zostało odnotowane w protokole z przeprowadzonej kontroli. Organ I instancji dokonał również analizy projektu zatwierdzonego pozwoleniem na wykonanie instalacji gazowej w mieszkaniu nr [...], protokołów z przeglądów okresowych kominów i protokołów serwisowych z czyszczenia kotłów i na podstawie tych dokumentów stwierdził, że instalacja gazowa w tym lokalu została wykonana niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem oraz warunkami technicznymi. Następnie stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy wykazał, że w mieszkaniach nr [...] i nr [...], wyposażonych w kotły gazowe c. o. i c. w. z otwartą komorą spalania oraz kuchnie gazowe, nie ma oddzielnej wentylacji wywiewnej, ani osobnego doprowadzenia powietrza do kotłów gazowych, zaś wykonane pomiary wskazały, że brak jest ciągu powietrza w przewodzie wentylacyjnym w łazience lokalu nr [...], w której zamontowany jest kocioł gazowy, a w kuchni lokalu nr [...], w której znajduje się kocioł gazowy w przewodzie wentylacyjnym stwierdzone ciąg wsteczny tj. zasysanie powietrza przez ten przewód do pomieszczenia Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowych w lokalach nr [...] i nr [...], dlatego wskazanym na wstępie postanowieniem, wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał właścicielowi budynku - Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o. o. wykonanie oraz przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego przewodów kominowych i podłączonych do nich urządzeń tj. kotłów gazowych c. . i c. . z otwartą komorą spalania w tych lokalach. Następnie po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy to postanowienie, podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji. W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, oraz zgodności rozwiązań architektoniczno - budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b-c Prawa budowlanego]. Kompetencje organów nadzoru budowlanego pozwalające realizować wymienione wyżej zadania są uregulowane w wielu przepisach Prawa budowlanego, w tym m.in. w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który uprawnia te organy do nałożenia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia. W ocenie organu odwoławczego zachodzą takie wątpliwości, a bez wykonania przedmiotowej ekspertyzy nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organ podkreślił, że obowiązek nałożony na stronę na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter wyłącznie dowodowy, a więc nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, które następuje w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. wniosło o uchylenie postanowienia organów obu instancji, zarzucając ich wydanie bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia i bezpodstawne przyjęcie, iż montaż oddzielnej wentylacji wywiewnej i osobnego doprowadzenia powietrza do kotłów wpłynie na zwiększenie tego bezpieczeństwa. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że: 1) bezpośrednio po zaistnieniu zdarzenia "podtrucia" najemców lokali o nr [...] i nr [...] tlenkiem węgla, do którego doszło dnia [...] stycznia 2018 r., przeprowadziła kontrolę przewodów spalinowych i wentylacyjnych, potwierdzoną opinią kominiarską z pomiarem prędkości przepływu powietrza i spalin; 2) lokal nr [...] przejęła w 2007 r. po najemcy, który wykonał wewnętrzną instalację gazową na swój koszt i ryzyko. Wobec tego spółka wymieniła jedynie zamontowany piec na nowy - z otwartą komorą spalania, na co nie było wymagane pozwolenie, ani zgłoszenie (art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego) 3) po zdarzeniu z dnia [...] stycznia 2018 r. spółka przeprowadziła także szereg innych czynności technicznych mających na celu uniknięcie ryzyka zatrucia tlenkiem węgla w przyszłości, w tym: - wykonała przegląd i konserwację pieca c.o. i c.w. Junkers celem sprawdzenia jego stanu technicznego i ustalenia przyczyn zatrucia tlenkiem węgla; - podwyższyła kominy wentylacyjne ponad poziom kominów spalinowych celem wyeliminowania możliwości powstania zjawiska "cofki" spalin do mieszkań; - wycięła uszczelki w oknach kuchni celem zapewnienia lepszego dopływu powietrza do pomieszczeń; - wymieniła na nowe czujniki tlenku węgla w mieszkaniach nr [...], co potwierdzają ustalenia PINB. 4) po wykonaniu powyższych czynności instalacja gazowa w lokalach nr [...] była użytkowana bez zastrzeżeń ze strony najemców mieszkań, aż do czasu przeprowadzenia kontroli przez inspektorów PINB w L., tj. do [...] marca 2018r. roku. W okresie tym na bieżąco monitorowany był stan techniczny przewodów spalinowych i wentylacyjnych. Wszystkie pomiary wykazały spełnienie norm. 5) natomiast po kontroli przeprowadzonej przez PINB spółka: - wybudowała w lokalach nr [...] nowe czerpnie powietrza o przekroju około 200 cm2, celem zwiększenia efektywności ciągu wentylacji; - zainstalowała na zakończeniu przewodu wentylacyjnego lokalu nr [...] na dachu turbowent, który zwiększył natężenie przepływu powietrza w wentylacji lokalu nr [...]; - na przewodzie wentylacyjnym prowadzonym do lokalu nr [...] zainstalowała ocieplaną nasadę komina z wylotem w kształcie litery "T" w celu wyeliminowania zakłócenia ciągu wentylacji; - w lokalu nr [...] dokonała wymiany kotła na urządzenie z zamkniętą komora spalania i dwupłaszczowym przewodem spalinowo - powietrznym kotła; - zapewniła, że to samo wykona w najbliższych dniach w lokalu nr [...] Zdaniem skarżącej, zastosowane rozwiązania techniczne zapewniają całkowite bezpieczeństwo korzystania z wewnętrznej instalacji gazowej w mieszkaniach nr [...], a montaż oddzielnej wentylacji wywiewnej i osobnego doprowadzenia powietrza do kotłów, o których mowa w zaskarżonym postanowieniu, nie wpłynie na zwiększenie tego bezpieczeństwa, lecz będzie się wiązać wyłącznie z dodatkowymi kosztami. Ponadto spółka wyjaśniła, że poniosła już wydatki związane ze stanem instalacji w spornych lokalach, a planuje jeszcze wymianę istniejących kotłów gazowych na nowe z zamkniętą komorą spalania oraz wyprowadzenie rui spalinowo - powietrznych ponad dach, w związku natomiast z koniecznością rozwiązania umów najmu, poniosła straty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę w takim zakresie stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wyjaśnić przy tym należy, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpatrując sprawę merytorycznie wskazać należy, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, tj. na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że stanowi on instrument umożliwiający organom (architektoniczno - budowlanym i nadzoru budowlanego) sprawne wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami. Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy i takim celom służy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że skorzystanie z uprawnienia określonego w tym przepisie nie może być stosowane dowolnie i bez żadnych ograniczeń. Organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać istnienie w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. "Dla zastosowania art. 81c ust. 2 p.b. niezbędne jest wykazanie, że dla powzięcia wątpliwości istniały racjonalne powody i że dotyczą jakości materiałów budowlanych, jakości robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lipca 2018 r., II SA/Gd 302/18). Ponadto wskazać należy, że przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane opiera się na instytucji uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie w jego treści zwrotu "mogą nałożyć". Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że trafnie organ uznał, że w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego spornego budynku, co przekonująco wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Bezspornie w lokalach mieszkalnych nr [...] i nr [...] występują nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego przewodów kominowych i gazowych, gdyż w dniu [...] stycznia 2018 r. w lokalach tych stwierdzono obecność tlenku węgla, w związku z czym lokatorzy zostali hospitalizowani. Niewątpliwie są to poważne nieprawidłowości, skoro stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia. Następnie pomimo podjęcia pewnych czynności technicznych w tych lokalach przez właściciela budynku - P[...] Sp. z o.o. w P., podczas kontroli w dniu [...] marca 2018 r. pracownicy organu I instancji stwierdzili, że nadal system kominowo – gazowy nie funkcjonuje prawidłowo, przede wszystkim ze względu na brak należytej wentylacji. Organ administracji wskazał, że zamontowane w lokalach urządzenia techniczne, nie działają poprawnie. Pomimo dokonanych w uszczelkach wymienionego okna kuchennego w lokalu nr [...], stwierdzono brak przepływu powietrza w przewodzie wentylacyjnym w łazience, w której znajduje się kocioł gazowy z otwartą komorą spalania. Z kolei w lokalu nr [...] znajdującym się na II piętrze budynku, w przewodzie wentylacyjnym kuchni, w której zamontowany jest kocioł gazowy z otwartą komorą spalania, stwierdzono ciąg wsteczny. O skomplikowanym stanie technicznych instalacji gazowo - wentylacyjnej w spornych lokalach świadczy z jednej strony ulatnianie się tlenku węgla, a z drugiej strony to, że pomimo czynności naprawczych dokonanych przez właściciela budynku, nadal nie ma w tych lokalach należytego odprowadzania spalin (brak ciągu powietrza lub ciąg wsteczny). Powyższe oznacza, że ani właściciel, ani organy nie wiedzą dokładnie, co należy zrobić, by nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania spornej instalacji usunąć. Słusznie więc organ administracji uznał, że dalsze czynności postępowania wymagają ekspertyzy sporządzonej przez specjalistę, który oceni aktualny stan techniczny przewodów kominowych spornych lokali i znajdujących się w nich instalacji gazowych, uwzględniając także wykonane przez właściciela naprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ze względu na uzasadnione okoliczności, które organ szczegółowo wskazał w motywach rozstrzygnięcia. Zarzuty skargi nie są zasadne, w istocie potwierdzają one skomplikowany stan sprawy, gdyż wskazują na szeroki zakres czynności, jakie skarżący podjął, by usunąć nieprawidłowości w budynku. Ze względu jednak na to, że stwierdzone nieprawidłowości mogą w dalszym ciągu powodować poważne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, wykonane przez właścicieli naprawy wymagają dokonania ich oceny przez osobę posiadającą fachową wiedzę. Dodać należy, że z uwagi na to, że charakter dowodowy postanowienia wydawanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przedstawiona przez skarżącego ekspertyza będzie podlegać ocenie przez organ, który następnie na jej podstawie będzie miał możliwość podjęcia dalszych czynności w sprawie i zakończenia postępowania. Z tych względów Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.