II SA/Lu 66/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu oraz nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku oddala skargę. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2009 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpatrzeniu zażalenia J. P. – syndyka masy upadłości [...] Spółki z o.o. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 7 września 2009 r. nr [...]. 1) wstrzymujące użytkowanie obiektu budowlanego – budynku typu "L.", zlokalizowanego na działkach gruntu nr ewid. [...]/24, [...]/26 i [...]/28, położonych w L. przy ul. [...], w części obejmującej parter oraz III, IV, V piętro, 2) nakładające obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej opisanego wyżej budynku w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami i opiniami wymaganymi przepisami odrębnymi; z zastrzeżeniem, iż ekspertyza ta winna zawierać propozycje rozwiązania ujawnionych problemów, usunięcia wad i zagrożeń, a także stwierdzonych nieprawidłowości oraz winna być wykonana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiednich specjalnościach – utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że na działkach nr ewid. [...]/24, [...]/26 i [...]/28, położonych w L. przy ul. [...], zlokalizowany jest budynek typu "L.", który wybudowany został w 1989 r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 19 maja 1983 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] w L. W oparciu o dostarczoną przez syndyka dokumentację techniczną obiektu ustalono, iż na poszczególnych kondygnacjach zaprojektowano: a) parter – m. in.: kuchnia, stołówka, hall, klub, bufet, pokój śniadań, chłodnia, szatnia, wentylatornia, kotłownia, magazyny (m. in. żywności), b) I piętro – m. in.: sala wystawowa, sekretariat dyrekcji, pokój gościnny, gabinet radcy prawnego, hala maszyn i kancelaria, przychodnia zdrowia, poczekalnia, rejestracja, gabinety lekarskie przychodni, laboratoria, szatnia i sanitariaty, c) II piętro – m. in.: pomieszczenia biurowe (administracyjne i konstruktorów) hala maszyn, sala wystawowa, laboratoria, d) III piętro – m. in.: 8 pomieszczeń księgowości, pomieszczenie herbaciarki, pomieszczenie kasy, 13 pomieszczeń związanych z różnymi działami firmy "[...]", 2 łazienki, e) IV piętro – mieszkania rotacyjne, hotel robotniczy, f) V piętro – mieszkania rotacyjne, hotel robotniczy. Decyzją z dnia 3 listopada 1998 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia jadalni na magazyn, udzielono "[...]" Sp. z o.o. w L. pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części parterowej budynku "L." na magazyn wyrobów gotowych. Podczas kontroli w dniu 16 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił, że obecnie na parterze budynku znajdują się pomieszczenia handlowo-usługowe oraz magazyn wyrobów gotowych, na I piętrze i części II piętra są pomieszczenia biurowe – częściowo nieużytkowane. Na części kondygnacji drugiej oraz kondygnacjach: trzeciej, czwartej i piątej znajdują się mieszkania, w których mieszkają 62 rodziny. W tej sytuacji prawidłowo organ pierwszej instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 7 września 2009 r. nr [...] wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego w części obejmującej parter oraz piętra III, IV, V oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej omawianego budynku w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami i opiniami wymaganymi przepisami odrębnymi. Organ drugiej instancji podkreślił, że prowadzenie działalności polegającej m.in. na wynajmowaniu pomieszczeń mieszkalnych oraz pomieszczeń handlowych różnym osobom bądź podmiotom gospodarczym, jest bowiem działalnością zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń, a więc stanowi zmianę sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył syndyk masy upadłości [...] Spółki z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniu temu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., poprzez stwierdzenie, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku typu "L.", położonego w L. przy ul. L. [...], z obiektu biurowo-socjalnego na mieszkalny wielorodzinny i handlowo-usługowy, 2) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, mimo, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na upływ dwumiesięcznego terminu od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu użytkowania. Zdaniem strony skarżącej, brak jest podstaw do przyjęcia, że omawiany obiekt jest użytkowany niezgodnie z jego przeznaczeniem, gdyż projekt instalacyjny dopuszczał wykorzystywania części budynku na tzw. "mieszkania rotacyjne", co odpowiada obecnemu wykorzystywaniu tych pomieszczeń na cele mieszkaniowe, w ramach umów najmu. Organy nadzoru budowlanego błędnie stwierdziły również, że wykorzystanie pomieszczeń parteru na cele użytkowe pozostaje w sprzeczności z ich przeznaczeniem założonym w projekcie technicznym zamiennym architektoniczno-konstrukcyjnym zleconym dnia 14 stycznia 1985 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W świetle art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie ustaliły stan faktyczny zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że na działkach nr ewid. [...]/24, nr ewid. [...]/26 i nr ewid. [...]/28, położonych w L. przy ul. [...], znajduje się budynek typu "L.". Opisany budynek sześciokondygnacyjny, oznaczony na planie zagospodarowania działki jako "nr 26", jest połączony z budynkiem parterowym oznaczonym jako "nr 26a". Na całość inwestycji pod nazwą budynek typu "L." decyzją Wojewody L. z dnia 19 maja 1983 r. nr [...] udzielone zostało pozwolenie na budowę. Ponadto decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 3 listopada 1998 r. nr [...] udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części parterowej omawianego budynku (oznaczonej nr 26a) na magazyn wyrobów gotowych. Natomiast nie uzyskano pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku biurowo-hotelowego na budynek z częścią mieszkalną wielorodzinną. Ze złożonego przez stronę skarżącą projektu technicznego zamiennego architektoniczno-konstrukcyjnego, zleconego dnia 14 stycznia 1985 r., wynika również, że na poszczególnych kondygnacjach zaprojektowano: a) parter, m. in.: kuchnia, stołówka, hall, klub, bufet, pokój śniadań, chłodnia, szatnie, wentylatorownia, kotłownia, magazyny, m.in. żywności, b) I piętro, m. in.: sala wystawowa, sekretariat dyrekcji, pokój gościnny, radca prawny, hala maszyn i kancelaria, przychodnia zdrowia, poczekalnia, rejestracja, gabinety lekarskie przychodni, laboratoria, szatnia, sanitariaty, c) II piętro, m. in.: pomieszczenia biurowe (administracyjne i konstruktorów), hala maszyn, sala wystawowa, laboratoria, d) III piętro, m. in.: 8 pomieszczeń księgowości, pomieszczenie herbaciarka, pomieszczenie kasy, 13 pomieszczeń związanych z różnymi działami firmy "[...]", 2 łazienki, e) IV piętro: mieszkania rotacyjne, hotel robotniczy, f) V piętro: mieszkania rotacyjne, hotel robotniczy. Organ pierwszej instancji dopuścił dowód w postaci przesłuchania świadka W. N. który wyjaśnił, że budowa przedmiotowego obiektu zakończona została około 1989 r. Pierwotnie parter budynku przeznaczony był na stołówkę z zapleczem kuchennym, sklep [...] w L., I piętro – na przychodnię zdrowia oraz pomieszczenia dyrekcji Zakładów, II i III piętro – na pomieszczenia biurowe, IV – na mieszkania rotacyjne dla pracowników zakładu, natomiast V piętro na hotel ogólnodostępny prowadzony przez firmę "[...]", a od 1991 r. do 30 czerwca 2005 r. prowadzony przez zeznającego świadka. Około 2003 r. firma "[...]" przekształciła III piętro przedmiotowego obiektu na mieszkania, które wynajmowane były w charakterze stancji. Natomiast na zakończenie działalności hotelarskiej, pomieszczenia hotelowe, których najemcą był świadek przekształcane były na lokale mieszkalne i wynajmowane (k. 96 akt I inst.). Organ pierwszej instancji ustalił również, iż w akcie notarialnym Repertorium A Nr [...] z dnia 31 stycznia 1996 r., znajduje się zapis, że na wskazanych wyżej działkach gruntu znajduje się budynek socjalno-usługowy V-piętrowy o powierzchni ogólnej 5872,90 m2, kubaturze 22659 m3, składający się z 222 izb, wyposażony w kotłownię, otoczony wybetonowanym parkingiem, połączony z budynkiem socjalnym parterowym, w którym znajduje się: sala restauracyjna z zapleczem, kotłownia, wymiennikownia o powierzchni ogólnej 824 m2 oraz kubaturze 3518 m3. Natomiast z aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] z dnia 30 listopada 2000 r. wynika, że zawarta została umowa pomiędzy "[...]" a firmą "[...]" na najem 18 lokali z pracownikami "[...]" mieszkającymi w przejmowanym budynku socjalno-usługowym i w lokalach przez nich dotychczas zajmowanych, na dotychczasowych warunkach, na okres nie krótszy niż 5 lat kalendarzowych (k. 95 akt I inst.). Powyższe ustalenia nie były kwestionowane przez stronę skarżącą. W oparciu o te ustalenia organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania części omawianego obiektu. Na parterze budynku przewidziane były: kuchnia, stołówka, hall, klub, bufet, pokój śniadań, chłodnia, szatnie, wentylatorownia, kotłownia, magazyny, m.in. żywności, a obecnie znajdują się tam pomieszczenia handlowe. Zaprojektowane na III piętrze pomieszczenia biurowe oraz przewidziane na IV i V piętrze budynku pokoje hotelowe i mieszkania rotacyjne są użytkowane aktualnie jako lokale mieszkalne (część mieszkalna wielorodzinna). Stanowisko organów w tym zakresie jest prawidłowe. W świetle art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana przeznaczenia i sposobu użytkowania obiektu typu "L." z biurowo-socjalnego na mieszkalny wielorodzinny i handlowo-usługowy doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, jak również w zakresie zmiany wielkości i układu obciążeń. Nie ulega bowiem wątpliwości, że użytkowanie przewidzianych według zapisów projektu budowlanego pomieszczeń biurowych położonych na III piętrze przedmiotowego budynku jako lokali mieszkalnych prowadzi do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz w zakresie zmiany wielkości i układu obciążeń. Również zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń zaprojektowanych jako mieszkania rotacyjne i hotel robotniczy na IV i V piętrze tego budynku na pomieszczenia mieszkaniowe służące zamieszkiwaniu rodzin wyczerpuje przesłanki określone w powołanym art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem mieć na uwadze, iż jakkolwiek przewidziane w projekcie pomieszczenia hotelu robotniczego i "mieszkania rotacyjne" służyły zamieszkiwaniu osób, to sposób użytkowania tych pomieszczeń był zdecydowanie inny niż obecnie. Jak wynika z ustaleń organów administracji w omawianym budynku zamieszkuje aktualnie 62 rodziny, liczących łącznie około 180 osób. Stałe zamieszkiwanie tych osób wiąże się nie tylko z przebywaniem tak dużej grupy osób w sposób systematyczny w opisanym budynku, ale również z codziennym przygotowywaniem regularnych posiłków w ramach poszczególnych gospodarstw domowych. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w tej sprawie, albowiem według projektu budowlanego znajdująca się na IV i V piętrze część mieszkalna przeznaczona na hotel robotniczy i mieszkania rotacyjne uzupełniona była o znajdujące się na najniższej kondygnacji: kuchnię, stołówkę, klub, bufet, pokój śniadań itp. Sposób wykorzystania pomieszczeń mieszkalnych przez osoby zamieszkujące doraźnie w opisanych wyżej mieszkaniach rotacyjnych i hotelu robotniczym odbiegał od typowego wykorzystania mieszkań przez rodziny, szczególnie w zakresie użytkowania pomieszczeń kuchennych. Mieszkańcy hotelu robotniczego z reguły nie przygotowywali całodziennych posiłków przy użyciu kuchenek gazowych lub elektrycznych, korzystając z posiłków poza miejscem zamieszkania, a przede wszystkim ze znajdującej się na parterze budynku stołówki. Oznacza to, że aktualny sposób użytkowania pomieszczeń położonych na IV i V piętrze omawianego budynku doprowadził conajmniej do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, co stanowi zmianę sposobu użytkowania, o jakiej mowa w powołanym art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu także użytkowanie pomieszczeń znajdujących się na parterze przeznaczonych na kuchnię, stołówkę, hall, klub, bufet, pokój śniadań, chłodnię, szatnie, wentylatorownię, kotłownię, magazyny (w tym magazyn ziemniaków, spiżarnia itp.) jako pomieszczenia handlowe-usługowe oraz magazyn wyrobów gotowych odpowiada przesłankom określonym w powołanym przepisie ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) przepisu art. 71a ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem 31 maja 2004 r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), to jest w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r., powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. W myśl art. 71 ust. 3 ustawy w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem użytkowanie obiektu (lub jego części), który był użytkowane bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. W postanowieniu tym można nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ocen technicznych bądź ekspertyz. Postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy. W świetle powołanych wyżej przepisów ustawy zmiana sposobu użytkowania omawianego budynku, dokonana przed dniem 31 maja 2004 r., wymagała decyzji organu właściwego o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż decyzja taka nie została wydana. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji, na podstawie powołanych przepisów, wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku w części obejmującej parter oraz III, IV, V piętro oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej opisanego wyżej budynku w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami i opiniami wymaganymi przepisami odrębnymi, wskazując, iż ekspertyza ta winna zawierać propozycje rozwiązania ujawnionych problemów, usunięcia wad i zagrożeń, a także stwierdzonych nieprawidłowości oraz winna być wykonana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiednich specjalnościach. Niezasadne są również pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Ponownie wskazać należy, iż organy administracji nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy, z uwagi na upływ 2-miesięcznego terminu od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu użytkowania. Z akt administracyjnych znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt II SA/Lu 180/10 wynika, iż decyzją z dnia 6 listopada 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy, PINB w L. nakazał stronie skarżącej zaniechanie użytkowania obiektu budowlanego – części budynku typu "L." (sześciokondygnacyjnego), to jest parteru przeznaczonego na cele handlowo-usługowe oraz III, IV, V piętra przeznaczonych na cele mieszkalne (k.2 akt I i II inst.). Decyzja ta została wydana z zachowaniem terminu dwóch miesięcy od dnia doręczenia stronie skarżącej wymienionego na wstępie postanowienia organu pierwszej instancji, co miało miejsce w dniu 9 września 2009 r., a zatem postanowienie z dnia 7 września 2009 r. nie utraciło swej ważności. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku typu "L.", położonego w L. przy ul. [...], z obiektu biurowo-socjalnego na mieszkalny wielorodzinny i handlowo-usługowy. W myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis art. 8 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, zaś przepis art. 9 k.p.a. zobowiązuje te organy do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy administracji nie naruszyły powołanych przepisów, gdyż prawidłowo ustaliły, że w rozpoznawanej sprawie doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń tych przepisów, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.